le silence des lois

Confrontation interessante d'un article de l'international herald tribune intitulé "America's amateur ambassadors" et d'une  décision de l'assemblée du contentieux du Conseil d'Etat du 31 mai 2006 "SYNDICAT CFDT DU MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES".

1)  Dans l'article, l'auteur explique qu'ambassadeur des Etats-Unis c'est un vrai boulot, une vrai responsabilité, et qu'il faudrait songer à nommer des gens compétents, afin de garantir l'intérêt national des USA.  27 des 47 ambassadeurs nommés par Bush Jr sont des "pionniers", des personnes qui ont réussi à lever plus de 100 000 USD pour sa campagne électorale. Sont-ils nécessairement les plus qualifier pour négocier les défis du monde post-11 septembre? L'auteur répond que, et qu'il faut nommer des diplomates de carrière aux plus hauts postes, ainsi qu'y incite d'ailleurs le droit américain applicable. 

2) Dans la décision, le Conseil d'Etat était confronté à la nomination au poste d'ambassadeur en Azerbaidjan  d'un secrétaire des Affaires étrangères. 

Rien n'est simple dans la fonction publique, encore moins au ministère des Affaires étrangères (AE). Un (ou une) secrétaire des affaires étrangères est un agent de catégorie A, et n'assure donc pas des fonctions de secrétariat.
De la même façon un ambassadeur est 2 choses: une distinction accordée à quelques diplomates, on parle d'"ambassadeur de France"  et une fonction de chef de mission diplomatique (c'est le sens commun), on parle d'"ambassadeur extraordinaire et plénipotentiaire". 

Pour être nommé ambassadeur, deux "filières" existent : 

- la nomination d'un ambassadeur est à la "décision du gouvernement". C'est l'expression de la loi du 11 janvier 1984 sur la fonction publique d'Etat, qui remplace l'expression que l'on lit encore souvent :"emploi à la discrétion du gouvernement". C'est donc, par dérogation aux règles de la fonction publique, un poste pour lequel le gouvernement peut nommer qui il veut, diplomate ou pas, fonctionnaire ou pas, polyglotte ou pas. (Un exemple interessant est celui de Charles Millon, nommé ambassadeur à Rome auprès de la FAO. Les mauvaises langues expliquent que l'idée est de laisser la ville de Lyon libre pour d'autres ambitions.)
La contrepartie est que la nomination est révocable à tout moment, et que s'agissant des non-fonctionnaires, elle n'entraine pas titutlarisation dans un corps du Quai d'Orsay lorsque la personne doit quitter son ambassade. 

- mais, la seconde filière concerne les fonctionnaires diplomates, ou détachés dans un corps de ce ministère. Le décret du 6 mars 1969 relatif au statut particulier des agents diplomatiques et consulaires prévoit que pour être ambassadeur (c'est à dire chef de mission diplomatique) il faut appartenir à l'un des corps suivants: Ambassadeur de France (ceux dont on parlait plus haut), ministre plénipotentiaire (rien à voir avec les ministres du gouvernement) ou exceptionnellement, conseiller des affaires étrangères. Ce sont des corps dit "A+" (comme les administrateurs civils sortis par exemple de l'ENA) , alors que les secrétaires des AE sont "A" (comme les attachés  sortis des IRA). Il est possible, pour les fonctionnaires "A+" d'autres ministères, ou les magistrats, d'être détachés temporairement dans le corps des conseillers ou celui des ministres plénipotentiaires et donc d'être ensuite nommés ambassadeurs.  

Dans notre affaire, notre ambassadeur était donc à l'origine secrétaire des AE et a été détaché dans le corps des conseillers, ce qui est illégal selon le CE: il n'appartient pas à un corps qui permet ce détachement. Sa nomination comme ambassadeur au titre de la seconde filière était donc également illégale.

Mais le gouvernement soutenait que, puisqu'il peut nommer qui il veut en vertu de la première filière, issue de la loi de 1984, il pouvait très bien nommer un diplomate, quand bien même il n'aurait pas le "niveau statutaire" suffisant. 

Le Conseil d'Etat a refusé ce raisonnement, qui remettait en cause le principe de la seconde filière:
si le gouvernement peut nommer ambassadeur  qui il veut  parmi les non-fonctionnaires (sous réserve j'imagine d'erreur manifeste d'appreciation), pour les fonctionnaires, il ne peut nommer que "ceux ayant la dignité d'ambassadeur de France, le grade de ministre plénipotentiaire ou celui de conseiller des affaires étrangères hors classe ou qui ont été légalement détachés dans ces deux derniers corps".  Et il ne peut détacher dans ces corps que des "hauts-fontionnaires" ou magistrats.

En l'espèce, la qualité profesionnelle de l'ambassadeur nommé n'était pas contestée par le syndicat requérant,  qui ne soulevait semble-t-il pas un moyen tiré de l'erreur manifeste d'appreciation. L'annulation du décret de nomination peut paraitre sévère dans cette mesure, mais c'est la solution qui garantit le respect des règles de la fonction publique. Si le gouvernement trouve le système injuste, il lui appartient simplement de modifier le décret de 1969...

On peut donc imaginer que si Charles Millon (par exemple) était fonctionnaire à l'origine, sa nomination aurait pu être illégale selon le même raisonnement. Je reparlerai à l'occasion de la GRH au Quai d'Orsay...