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dimanche, 10 septembre 2006
Peut-on disserter sur l'inaction administrative?
Les candidats au concours externe de l'ENA viennent de passer les épreuves écrites en cette première semaine de septembre 2006. L'epreuve de droit public est une dissertation de 5 heures. Le sujet sur lequel ont planché les "wanna be" énarques : "l'inaction administrative".
1°) face à un tel sujet (qui n'apparait pas de prime abord comme une question juridique), il est tentant d'avoir une approche sociologique, au risque d'en arriver à des propos de café du commerce. Je n'aurais évidemment pas conseillé à des candidats d'avoir cette approche, car il s'agit bien d'une épreuve de droit public. Cette remarque sera tempérée dans un 2°) avant d'aborder brièvement dans un 3°) les enjeux proprement juridiques de ce sujet.
Mais ne craignant pas d'obtenir par ce billet une note éliminatoire pour un hors-sujet patenté, j'en profite pour en rester un peu encore à une analyse sommaire de sociologie administrative.
"il y a des choses que l'on ne fait que pour éviter de s'en abstenir" écrivait profondément G. Genette dans Bardadrac. Et c'est souvent le cas s'agissant de l'administration. Car entre action et inaction, ne choisit-on pas souvent la gesticulation?
Dans un récent billet, Versac se demande s'il faut youtuber (!) le site de l'INA et si l'INA et le géoportail sont caractéristiques d'une façon française de (mal) faire les choses. Un commentaire à ce billet va plus loin: "L'utilisateur n'est pas la finalité. La finalité c'est la réponse administrative à une demande administrative. ". En réalité c'est une réponse administrative à une commande politique.
Dans cet exemple, il aurait mieux fallu soit s'abstenir d'agir, soit faire les choses de façon professionnelle . Mais politiquement, un google earth à la française était devenu nécessaire. L'administration ne pouvait plus s'abstenir, quitte à agir médiocrement. Et dire cela, ce n'est pas faire preuve de déclinisme, d'anti-patriotisme ou je ne sais quoi: c'est être raisonnablement exigeant. (voyez l'article de Louis Naugès sur le géoportail, c'est passionnant, et tout à fait cohérent avec l'idée française de service public).
Mais ce n'est bien-sur pas seulement l'autorité politique qui pousse l'administration à l'action-gesticulation ou au contraire à l'inaction. L'administration a ses propres resistances à avancer vraiment, notamment parce que chaque département ministériel est surtout préoccupé par les déterminants qui lui sont propres (on ne s'interesse pas trop à l'environnement au ministère de l'agriculture, ni au coût budgétaire des baisses de charges au ministère de l'emploi, alors que l'intérêt général exigerait que ces préoccupations soient prises en compte dans les politiques publiques concernées).
2°) Pour en revenir à la dissertation de droit public, je mets donc en garde d'éventuels candidats contre le risque dans ce type d'epreuve de faire une dissertation trop orienté sur la science politique et administrative ou la sociologie administrative. Mais en réalité, l'équilibre à trouver est plus complexe que cela: il faut certes faire une copie de droit public, mais seront valorisées, en général, les copies qui sauront insuffler une dimension pratique aux idées, avec des exemples administratifs et pas seulement jurisprudentiels.
Pour trouver ce ton juste, l'idéal est sans doute d'être élevé dans un milieu de haut-fonctionnaires, de passer par Sciences-po Paris ... Ceci ne me parait pas satisfaisant: on valorise de jeunes candidats qui ont une expérience de l'administration, qui n'est pas la leur, mais celle de leurs parents ou de leurs professeurs! La mesure de la compétence n'est plus une certaine idée de l'excellence académique, elle-même discutable s'agit de sélectionner des cadres supérieurs du public. Je continue donc à me demander s'il ne faudrait pas instituer un autre mode de sélection à ce concours de l'ENA et à quelques autres (allez voir Comment les anglais recrutent-ils leurs énarques?).
3°) pour évoquer quand même, mais brièvement (je ne vais pas y passer 5 heures, fort heureusement!) les aspects juridiques du sujet:
- je suis frappé par les outils juridiques, parfois anciens, mis en place pour éviter que l'inaction ne profite trop à l'administration. Je songe en particulier à la possibilité d'attaquer au contentieux une décision implicite de rejet. Si l'administration oublie votre demande, il est cependant loisible d'attaquer cette absence de décision explicite. Dans certains domaines comme le droit de l'urbanisme, des autorisations implicites naissent du silence de l'administration. C'est à dire que si l'administration ne s'oppose pas explicitement à votre demande, vous pouvez construire. Son inaction ne lui profite pas (il faudrait évidemment nuancer, avec la possibilité de retirer une décision implicite d'autorisation qui serait illégale).
- je suis également frappé par l'échec que représente souvent le recours au juge: même avec les procédures de référé, la décision de justice ne viendra sanctionner et réparer l'inaction de l'administration qu'avec retard. Une certaine asymétrie entre l'administration et l'individu est inévitable dans notre conception française, qui offre aux autorités publiques le privilège du préalable.
- Il faut évoquer aussi la question de la nature de la responsabilité de l'administration pour son inaction, qui peut être sans faute (le classique arrêt Couitéas de 1923 relatif au défaut de concours de la force publique pour l'exécution d'une décision de justice) ou fautive (voir l'exemple du contrôle de légalité tardif: CE 6 octobre 2000 commune de Saint-Florent)...
- il convenait sans doute d'évoquer l'application du principe de précaution, considéré par la jurisprudence comme un "principe d'action" et non d'inaction. Comment réagir face à l'urgence ou à la pression médiatique ("que fait l'Etat")? On retrouve le triptyque évoqué plus haut: gesticulation, action, inaction...
Si certains ont plus réfléchi à ce sujet et souhaitent développer leur réflexion en commentaire, qu'ils soient les bienvenus...
00:05 Publié dans droit public , Politiques publiques | Lien permanent | Commentaires (11) | Trackbacks (0) | Envoyer cette note | Tags : ENA, bardadrac, inaction administrative, ina, géoportail, gesticulation, décision implicite
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Commentaires
Bien qu'il me reste encore de longues années avant de pouvoir m'intéresser à l'ENA - si seulement je m'y intéressais - je vais quand même mettre mon grain de sel. N'aurait-on pas pu parler aussi de ce très long délibéré de 18 ans sanctionné par le Conseil d'Etat très récémment (http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnDocument?base=JADE&nod=JGXBX2006X01X000000284013), à titre de "non-exemple exemplaire" ? Enfin, moi, je sais pas ce qu'on peut mettre dans une copie d'énarque, alors...
Ecrit par : Erasoft | dimanche, 10 septembre 2006
Votre exemple me parait un peu à la marge du sujet dans la mesure où il s'agit de l'inaction d'une juridiction. Certes, beaucoup considèrent que les juges administratifs, c'est encore l'administration...
Sur votre éventuel intérêt pour l'ENA: mon conseil général est de ne pas avoir de réticences ou d'inhibitions à priori à passer ce concours, si vous avez le projet d'entrer dans la fonction publique et que vous visez des concours de catégorie A. Cà ne coute rien de le tenter, mais il faut évidemment avoir un plan B.
Ecrit par : sdl | dimanche, 10 septembre 2006
Je ne puis que partager assez largement votre analyse. J'y ajouterai deux considérations complémentaires :
La première est relative à votre premier point et consisterait à faire paradoxalement l'éloge de l'inaction administrative. Comme vous le notez fort justement (et j'apprécie particulièrement votre citation), on a souvent tendance (dans l'administration et ailleurs) à confondre l'action et l'agitation, surtout en France où dès qu'il fait mauvais temps (ou que les prix du pétrole augmentent, qu'une entreprise ferme etc.) on a tendance à se demander ce que fait l'Etat... Dans un certain nombre de cas, le courage administratif consiste aussi à admettre - et à reconnaître - qu'on ne peut rien faire et la lâcheté ambiante conduit au contraire à une agitation aussi inutile que coûteuse...
La deuxième vient en complément de votre troisième point et consisterait à distinguer l'inaction fautive de l'administration dans le domaine des décisions individuelles et de l'inaction dans le domaine de l'activité règlementaire. Sur ce point, cf. notamment (et entre autres) l'arrêt du Conseil d'Etat du 9 avril 1993 rendu à propos de l'affaire du sang contaminé.
Ecrit par : Cacambo | dimanche, 10 septembre 2006
Il me semble que vous laissez de côté le fait que le devoir d'obéissance hiérarchique implique de faire ce qu'on vous dit de faire, rien que ce qu'on vous dit de faire, tout ce qu'on vous dit de faire, au moment où on vous dit de le faire, ni avant, ni après. Il y a donc dans l'inaction administrative un aspect provenant parfois d'une tendance avérée à confondre supériorité hiérarchique et techniques d'animation stratégique.
Même si rares sont les occasions informelles dites conviviales au cours desquelles un interlocuteur qu'on aurait tendance à considérer comme étant une indiscutable référence en l'espèce oublie de vous rappeller qu'il ne faut pas confondre loyauté et obéissance, les textes (et les critères d'évaluation) sont têtus
Ecrit par : Tenu au .... | dimanche, 10 septembre 2006
à tenu au: votre remarque est interessante en ce qu'elle aborde le sujet sous l'angle "l'inaction des fonctionnaires". Et vous avez raison de dire que l'obéissance hiérarchique est un devoir des fonctionnaires. De ce point de vue, la question de l'action de l'administration est celle de l'action des chefs d'admnistration, ministres au niveau central, préfets au niveau local... (l'intendance suivra)
Mais pour les autres fonctionnaires doit-il s'agir seulement d'une obéissance passive? Vous devez savoir que les choses sont plus subtiles: les "services" poussent certains dossiers, freinent sur d'autres, suggèrent, proposent, enterrent, orientent... Et s'agissant de l'exécution des ordres, celle ci peut être plus ou moins intelligente, innovante..
Ecrit par : sdl | dimanche, 10 septembre 2006
à opposer à l'effet de la tentation normative, tant au niveau des formes (codification normée des formes de l'action au nom de l'image du service public) , des méthodes (méthodologisme aux formes définies par l'expertise) que des prévisions et de la nomenclature budgétaire (LOLF et règlementation associée à sa mise en oeuvre, nomenclatures budgétaires, difficulté à qualifier les actions nées de l'exploitation de la marge de manoeuvre mais inconnues de la nomenclature, etc.).
Notamment, il me semble y avoir manière à disserter sur les conflits entre une méthodologie normative inspirée du secteur concurrentiel où les cadres répondent sur résultats et une approche hiérarchique qui est la règle dans le public mais où le fonctionnaire est généralement non-responsable, les défauts des deux méthodes pouvant se cumuler.
Ecrit par : Tenu au .... | lundi, 11 septembre 2006
Dans la décision commune de Saint Florent, c'est l'abstention prolongée du contrôle de légalité, qui constitue "une faute lourde". L'inertie de l'administration n'est pas toujours sanctionnée, ni sanctionnable. Et la "faute lourde" survit aux actes de décès qui lui sont régulièrement dressés.
Superbe citation de G Genette que je vais m'efforcer de retenir !
Ecrit par : somni | lundi, 11 septembre 2006
Quelques suggestions, en vrac, d'un non publiciste.
La distinction de l'activité réglementaire et des autres activités admisitratives ne s'impose-t-elle pas ?
De là, les décisions relatives à la non transposition des directives, ou à leur contradiction par un réglement.
Les obligations positives des Etats au regard des droits fondamentaux ; ex : en matière de SP de l'état civil, les affaires liées au transexualisme.
L'obéissance à la hiérarchie est un devoir. Mais l'inobéissance peut l'être également. Entre les deux, la zone floue du commandement de l'autorité légitime.
De façon générale, les carences de l'état sont source de responsabilité administrative, mais elles empruntent parfois la voie du droit pénal.
Ecrit par : jules (de diner's room) | mardi, 12 septembre 2006
une question qui permet peut-être d'avancer est la suivante: l'administration était-elle tenue d'agir?
- dans certains cas, oui: par exemple, en matière règlementaire pour faire droit à la demande d'abroger un texte devenu illégal (CE Alitalia), en matière individuelle, pour placer un fonctionnaire dans une position statutaire, ou pour accorder une autorisation à laquelle une personne à droit ( titre de séjour...) .
- dans d'autres cas, non. Sauf obligation législative ou tirée des engagements internationaux de la France, l'administration n'est pas tenue (me semble-t-il) de prendre des textes règlementaires. De la même façon pour les décisions individuelles. Disposant dans les deux cas d'une marge d'appréciation, son inaction ne serait, j'imagine que soumise à un controle restreint du juge.
On est dans ces exemples plutot dans des hypothèses d'excès de pouvoir. la question est alors: L'inaction est-elle légale ou pas?
A mon avis la question prend un autre tour dans le contentieux de la responsabilité: parfois la question est de savoir si l'inaction était fautive, parfois pas, comme je l'ecrivais dans mon billet.
La question de la responsabilité pénale est bien-sur importante, par exemple à travers la mise en danger d'autrui (les articles 223-1 et suivants du code pénal sont interessant à lire dans cette optique)
Ecrit par : sdl | mardi, 12 septembre 2006
On peut aussi envisager l'inaction administrative comme l'incapacité pour l'administration d'agir : manque de moyens humains, logistiques, financiers : 20% seulement des arrêtés de reconduite à la frontière donnent lieu à exécution. Les préfectures ne pourraient pas dépasser ce taux, sauf à démissionner de leurs autres devoirs. Alors l'inaction administrative peut dans ce cas être combattue par la redéfinition du périmètre de l'action administrative (rencentrer sur un plus petit nombre de fonctions) et par l'accroissement de l'efficacité et de l'efficience de cette action (LOLF).
Ou bien?
Ecrit par : Baignoire | vendredi, 06 octobre 2006
Béotien du droit public, j'aimerais vous soumettre un plan qui, sans bien sûr traiter de manière exhaustive ce sujet pour le moins original, me semble être cohérent.
I) règle de bon sens que l'administration fasse (même si parfois le fait équivaut à la gesticulation) autorise toutefois de notables exceptions
1) obligation d'agir (existence d'une décision administrative, fait matériel...)
2) de la paradoxale légalité/nécessité de l'inaction adminsitrative (couitéas les bananas est une référence obligée, détour par les édifices menaçant ruine et le droit de la propriété publique...)
II) en cas d'inaction illégale, le juge est là pour la rappeler à ses devoirs
1) rôle du juge (REP+plein contentieux)
2) "renouveau" du droit administratif qui se subjectivise via astreintes et procédures d'urgence (lois 95 et 2000)
Notions abordées: sécurité juridique, hiérarchie des normes, fonctions juridictionnelles/administratives, exécution des décisions de justice, lenteur de l'action adminsitrative
Ecrit par : dodolanfando | mardi, 11 septembre 2007