le silence des lois

La question de savoir comment faire des bonnes lois, comment prendre de bonnes décisions politiques me parait décidemment une grande question de la démocratie, beaucoup plus puissante que celle de savoir si c'est la gauche ou la droite qui a raison.

 

Sur ce blog comme ailleurs, a été dénoncée la décision de decristalliser les pensions des anciens combattants des ex-colonies si cette décision a pour origine le visionage du film "indigènes". Je disais en substance que l'on ne peut pas, au plus haut niveau de l'Etat, se fonder sur un film pour prendre une décision.

 

J'étais naïf (et c'était la semaine dernière).

A bien y réflechir, beaucoup de décisions publiques ne sont-elles pas prises en considération de l'air du temps, et plus spécifiquement de la pression médiatique? Posée comme cela, la question a une réponse évidente. La pression médiatique est une donnée incontournable du débat public et du processus de décision publique.

Réouvrir l'affaire Seznec 80 ans après par exemple n'a guère de sens pour la "bonne administration de la justice": les juges d'aujourd'hui peuvent-ils avoir une appréciation des faits plus fine que les juges de l'époque? ( ce qui n'exclut évidemment pas qu'ils se soient planté à l'époque...).  La justice de 2006 sera-t-elle rendue plus vite et mieux si l'on rouvre toutes les affaires définitivement jugées des 80 dernières années?
Mais l'affaire Seznec parle à nos concitoyens: un téléfilm a été moult fois diffusé à la télé, et les données de l'affaire sont suffisament  romanesques pour interesser le public. Que Seznec soit innocent ou couplable, (il est malheureusement trop tard pour changer les choses), le procès de 2006 ne peut être que de la justice spectacle.

 

Comment, alors, prendre de bonnes décisions? S'extraire totalement de la pression publique est irréaliste et peut priver le décideur d'un "whistleblower" efficace. Après tout, la situation des anciens combattants d'outre-mer était scandaleuse (selon moi seulement jusqu'au décret de 2003, mais ce n'est pas le débat du jour). C'est sans doute regrettable qu'un film soit nécessaire pour que l'opinion publique et le président de la république s'en rendent compte, mais c'est ainsi.

J'en viens à mon dernier malaise de la semaine. La privatisation de GDF.

Après avoir dénoncé longuement la faible qualité des débats à l'assemblée nationale, j'aimerais parler un peu du fond.  Et c'est là que le bât blesse.
Tout le monde a conscience qu'il s'agit d'une question importante, mais nécessairement complexe, plus complexe que la décision de dépenser 110 millions d'euros par an pour les "indigènes", ou d'offrir un procès en révision au petit-fils de Seznec.
D'autres grandes questions complexes ont fait l'objet de décisions ces dernières années, par exemple les 35 heures ou la réforme des retraites. A chaque fois, face à des clivages violents, j'ai pu me faire une idée, comprendre (au moins dans ses grandes lignes) ce qui motivait la mesure gouvernementale (et l'opposition de tel ou tel acteur), pour la soutenir ou la dénoncer (quitte à changer d'opinion quelques semaines ou années plus tard).

Pour la privatisation de GDF il n'en est rien. Je ne sais absolument pas quoi penser de cette privatisation. La pédagogie du gouvernment a été nulle sur ce point, obsédé qu'il était à éviter, d'une part, l'enlisement promis par l'opposition grâce à une obstruction systématique et d'autre part, le risque d'une fronde de la majorité sarkozyste au Parlement.

Pour prendre un exemple, j'ai entendu T. Breton, notre ministre de l'économie, il y a quelques semaines sur France Inter, expliquer que si on libéralisait le secteur de l'énergie, c'était parce que l'Europe en avait décidé ainsi au sommet de Barcelone en 2002, où la France était représentée par L. Jospin qui n'avait pas bronché.  Evidemment, si c'est la seule faiblesse de Jospin qui explique la libéralisation du secteur de l'énergie et la privatisation de GDF, je comprends que nos concitoyens ne soient pas fan de l'UE...

Avec l'affaire GDF, la qualité du débat m'a donc semblé connaitre un nouveau record historique de nullité, dont toute la classe politique est responsable et pas seulement les médias. La conclusion est peut-être expéditive, mais je n'en vois pas d'autre. 

- sur les déclarations de N. Sarkozy concernant la réponse de la justice à la délinquance juvénile, pas grand chose à ajouter aux billets d'Eolas et Paxatagore, si ce n'est la phrase souvent citée de l'exposé des motifs de l'ordonnance du 2 février 1945  relative à l'enfance délinquante : “La France n’est pas assez riche d’enfants pour qu’elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains”.
Même si la connotation hygiéniste finale peut nous paraitre anachronique, l'idée  qu'il faut faire le pari de la mesure éducative plutot que celui de la sanction me parait conjuguer de façon interessante utilitarisme (la France n'est pas assez riche d'enfants) et humanisme.
- pour l'aspect "stratégique" de la déclaration du ministre d'Etat, l'analyse d'Eric Dupin est brève mais tombe juste en évoquant en creux un des principes de l'art de la guerre de Sun Tzu:
"Sarkozy piège enfin les socialistes. Avec quelque inconscience, ceux-ci croient pouvoir mettre en difficulté le champion de la droite sur le terrain de l'insécurité. Si son bilan est effectivement contrasté, la crédibilité de Sarkozy sur ce terrain demeure supérieure à celle d'une gauche qui n'a toujours pas clarifié sa doctrine. De l'avantage d'obliger l'adversaire à venir sur son terrain favori...".

- sur les débats concernant la loi sur l'énergie et la privatisation de GDF, il faut signaler l'interressant blog du député UDF Jean Dionis, qui a décidé de participer aux débats et de les commenter au quotidien (avec une pause pour son anniversaire). Je déplore suffisamment les insuffisances du débat parlementaire (et sa démagogie) pour saluer la qualité (et la pédagogie) de la démarche de M. Dionis. (via l'éclusier).  Remarque (conclusive?) sur ce débat par Jean Dionis: "après avoir promis que cette loi serait le Stalingrad de l'opposition et le Vietnam de la majorité - j'exagère à peine - on se fait un bon petit accord des familles entre les deux grands partis ". Pour ma part je me demande si Sarkozy n'applique pas, là aussi les principes de "l'art de la guerre" de Sun Tzu, en remportant la victoire sans combattre.

- un nouveau concours de conseiller des tribunaux administratifs est ouvert. Rien à voir avec Sun Tzu.

La discussion sur le projet de loi sur l'énergie continue et prend un tour particulier, avec la déclaration de Jean-Louis Debré sur France Inter ce matin, qui entend laisser à l'opposition la responsabilité d'un débat qui durerait plus de huit ans. En clair, le président de l'assemblée semble attendre de l'opposition qu'elle sorte elle-même la discussion de cette crise.

De son coté, par une saillie très "France d'après", Français Fillon évoque la remise en cause des régimes spéciaux de retraites, notamment chez GDF, ce qui n'est pas une façon de calmer les choses. Ce n'est peut-être pas son objectif.

Interrogé hier sur BFM (mp3) le président de GDF, Jean-François Cirelli tente de défendre le sens du projet de loi, mais refuse de commenter la procédure de vote, tout comme la sortie de M. Fillon. S'agissant de l'obstruction parlementaire notamment, il prend la posture du gazier qui n'a pas la compétence pour commenter des affaires de 49-3, de règlement de l'assemblée... "moi je ne suis pas un spécialiste des questions politiques". La déclaration est savoureuse venant d'un ancien directeur adjoint du cabinet du premier ministre Jean-Pierre Raffarin, qui s'est occupé de la réforme des retraites. 

Il laisse entendre finalement, que ce qui compte c'est que la loi soit votée, peu importe la manière, qui appartient au Parlement. Je ne peux m'empêcher de citer ici une phrase sans doute apocryphe, mais qu'on attribue au chancellier Bismarck et qui colle bien au personnage: "les lois c'est comme les saucisses, il ne vaut mieux pas regarder comment elles sont faites". 

Plus sérieusement (à peine), une "bonne loi" issue d'une mauvaise discussion parlementaire (ou d'une ordonnance de l'article 38 de la constitution) est-elle meilleure qu'une loi qui a pu faire l'objet d'une bonne discussion? Comment assurer que la discussion puisse être de qualité? On en revient toujours au rôle du Parlement, et sans doute aussi au statut de l'opposition.

Ma modestie dut-elle  en souffrir, j'espère évidemment que cette nouvelle rubrique est promise à un grand avenir:  revenir sur les prophéties annoncées sur ce blog et auxquelles l'actualité a donné raison. 

Commençons doucement, avec l'opération de relations publiques du président de l'Assemblée nationale au sujet  des fameux amendements PS et PCF au projet de loi relatif au secteur de l'énergie. 13,5 mètres de ramettes de papier par député: décidément, les limites du droit d'amendement peuvent se poser dans une perspective de développement durable!

Dans la perspective de la toute prochaine séance extraordinaire de l'assemblée nationale, le groupe PS  a annoncé le dépot de 30000 amendements, et l'on évoque jusqu'à 90 000 amendements.

Ces amendements se déclineraient selon le principe : la participation de l'Etat dans GDF  ne peut descendre en dessous de 71,03%; ne peut descendre en dessous de 71,02%; ne peut descendre en dessous de 71,01%...

Par ce biais, l'opposition est assuré de battre son propre record,  qui était de 14 586 amendements, à l'occasion de la loi de régulation des services postaux en 2005. L'idée était alors de faire correspondre chaque amendement à un bureau ou un point poste...

Le gouvernement s'en était tiré en recourant à l'article 41 de la constitution:

 S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité.

 

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

 

Dans le système parlementaire dominé par le fait majoritaire que nous connaissons, l'hypothèse du second alinéa, concernant un désaccord entre le président de l'assemblée et le gouvernement apparait gratuite. Le dernier rapport du Conseil d'Etat rappelle  (p. 318) que le Conseil constitutionnel a été saisi onze fois sur ce fondement, sept fois par le Président du Sénat et quatre fois par le Président de l’Assemblée nationale. Mais la dernière décision du Conseil constitutionnel à cet égard remonte à 1979.

 

 Il rapporte en outre que:

 Cet article a été utilisé 217 fois par le Gouvernement, essentiellement dans les vingt premières années d’application de la Constitution. Il est ensuite tombé en désuétude,en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dite « Prix et revenus », jugeant que la loi qui empiétait sur le domaine réservé au règlement n’était pas, de ce seul fait, contraire à la Constitution et de la possibilité que conserve le Gouvernement de demander ultérieurement le déclassement de la disposition législative, en application de l’article 37 alinéa 2. Il n’a pas été opposé une seule fois entre 1994 et 2004.

 

Dans l'affaire GDF, il parait difficile de faire tomber les amendements, sauf à considérer que l'on est dans le domaine règlementaire (c'est discutable). 

L'article 44 de la Constitution autorise le vote bloqué , qui peut être un gage de qualité normative (il permet au gouvernement de faire voter un texte qui présente une cohérence globale), mais n'empêche pas l'opposition de défendre ses amendements, et donc de faire perdre un temps considérable à tout le monde...

Je dis bien à tout le monde: nos amis députés de l'opposition ont envie de se faire réélire. Une fois l'effet d'annonce de leur resistance contre le projet néolibéral affirmé dans la presse, qui sera assez masochiste pour passer des heures et des jours à occuper le micro?

On peut donc penser que dans tous les cas la discussion ne durera pas des semaines, faute de combattant.

Reste aussi la possibilité du 49-3 (qui lui permet d'éviter que le débat ne s'éternise), mais c'est une arme délicate pour un premier ministre qui a épuisé ses balles d'argent s'agissant du passage en force.

 

Dans tous les cas, ses 30 000, 60 000 ou 100 000 amendements vont faire du tort à l'environnement.  

L'article 86 du règlement de l'AN  prévoit en effet que :

1 Les rapporteurs des commissions doivent être désignés et leurs rapports doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel que l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution. Les rapports peuvent, en outre, être publiés en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés sur décision du Bureau de l'Assemblée nationale.

2 Les rapports faits sur des projets de loi soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale ou sur des textes transmis par le Sénat concluent à l'adoption, au rejet ou à des amendements. En annexe des rapports doivent être insérés les amendements soumis à la commission, qu'ils aient été transmis par la Présidence de l'Assemblée ou directement présentés par leurs auteurs avant le dépôt du rapport

 

Je ne suis pas au fait du détail de l'application de cette règle (avis aux lecteurs éclairés!). Toujours est-il que plusieurs millions de pages seront peut-être imprimées pour satisfaire le besoin de publicité de l'opposition.

On n'opposera pas au droit d'amendement, prévu par la Constitution, une autre norme constitutionnelle, la Charte de l'environnement de 2004, où l'on lit notamment: 

"Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ;

Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;"...

 

Ce symptome des dérèglements de notre démocratie me fait revenir un peu sur des propos précédemment tenu ici. Ils consistaient à analyser le droit d'amendement et ses débordements comme une modalité d'expression d'une opposition qui n'a pas d'autres modes d'expression (society prepares the crime, the criminal commits it).

 

La politique n’est passionnante que dans l’opposition, a dit Georges Conchon. La pratique du droit d'amendement vient démentir ce noble postulat....