le silence des lois

Ma modestie dut-elle  en souffrir, j'espère évidemment que cette nouvelle rubrique est promise à un grand avenir:  revenir sur les prophéties annoncées sur ce blog et auxquelles l'actualité a donné raison. 

Commençons doucement, avec l'opération de relations publiques du président de l'Assemblée nationale au sujet  des fameux amendements PS et PCF au projet de loi relatif au secteur de l'énergie. 13,5 mètres de ramettes de papier par député: décidément, les limites du droit d'amendement peuvent se poser dans une perspective de développement durable!

Dans la perspective de la toute prochaine séance extraordinaire de l'assemblée nationale, le groupe PS  a annoncé le dépot de 30000 amendements, et l'on évoque jusqu'à 90 000 amendements.

Ces amendements se déclineraient selon le principe : la participation de l'Etat dans GDF  ne peut descendre en dessous de 71,03%; ne peut descendre en dessous de 71,02%; ne peut descendre en dessous de 71,01%...

Par ce biais, l'opposition est assuré de battre son propre record,  qui était de 14 586 amendements, à l'occasion de la loi de régulation des services postaux en 2005. L'idée était alors de faire correspondre chaque amendement à un bureau ou un point poste...

Le gouvernement s'en était tiré en recourant à l'article 41 de la constitution:

 S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité.

 

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

 

Dans le système parlementaire dominé par le fait majoritaire que nous connaissons, l'hypothèse du second alinéa, concernant un désaccord entre le président de l'assemblée et le gouvernement apparait gratuite. Le dernier rapport du Conseil d'Etat rappelle  (p. 318) que le Conseil constitutionnel a été saisi onze fois sur ce fondement, sept fois par le Président du Sénat et quatre fois par le Président de l’Assemblée nationale. Mais la dernière décision du Conseil constitutionnel à cet égard remonte à 1979.

 

 Il rapporte en outre que:

 Cet article a été utilisé 217 fois par le Gouvernement, essentiellement dans les vingt premières années d’application de la Constitution. Il est ensuite tombé en désuétude,en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dite « Prix et revenus », jugeant que la loi qui empiétait sur le domaine réservé au règlement n’était pas, de ce seul fait, contraire à la Constitution et de la possibilité que conserve le Gouvernement de demander ultérieurement le déclassement de la disposition législative, en application de l’article 37 alinéa 2. Il n’a pas été opposé une seule fois entre 1994 et 2004.

 

Dans l'affaire GDF, il parait difficile de faire tomber les amendements, sauf à considérer que l'on est dans le domaine règlementaire (c'est discutable). 

L'article 44 de la Constitution autorise le vote bloqué , qui peut être un gage de qualité normative (il permet au gouvernement de faire voter un texte qui présente une cohérence globale), mais n'empêche pas l'opposition de défendre ses amendements, et donc de faire perdre un temps considérable à tout le monde...

Je dis bien à tout le monde: nos amis députés de l'opposition ont envie de se faire réélire. Une fois l'effet d'annonce de leur resistance contre le projet néolibéral affirmé dans la presse, qui sera assez masochiste pour passer des heures et des jours à occuper le micro?

On peut donc penser que dans tous les cas la discussion ne durera pas des semaines, faute de combattant.

Reste aussi la possibilité du 49-3 (qui lui permet d'éviter que le débat ne s'éternise), mais c'est une arme délicate pour un premier ministre qui a épuisé ses balles d'argent s'agissant du passage en force.

 

Dans tous les cas, ses 30 000, 60 000 ou 100 000 amendements vont faire du tort à l'environnement.  

L'article 86 du règlement de l'AN  prévoit en effet que :

1 Les rapporteurs des commissions doivent être désignés et leurs rapports doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel que l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution. Les rapports peuvent, en outre, être publiés en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés sur décision du Bureau de l'Assemblée nationale.

2 Les rapports faits sur des projets de loi soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale ou sur des textes transmis par le Sénat concluent à l'adoption, au rejet ou à des amendements. En annexe des rapports doivent être insérés les amendements soumis à la commission, qu'ils aient été transmis par la Présidence de l'Assemblée ou directement présentés par leurs auteurs avant le dépôt du rapport

 

Je ne suis pas au fait du détail de l'application de cette règle (avis aux lecteurs éclairés!). Toujours est-il que plusieurs millions de pages seront peut-être imprimées pour satisfaire le besoin de publicité de l'opposition.

On n'opposera pas au droit d'amendement, prévu par la Constitution, une autre norme constitutionnelle, la Charte de l'environnement de 2004, où l'on lit notamment: 

"Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ;

Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;"...

 

Ce symptome des dérèglements de notre démocratie me fait revenir un peu sur des propos précédemment tenu ici. Ils consistaient à analyser le droit d'amendement et ses débordements comme une modalité d'expression d'une opposition qui n'a pas d'autres modes d'expression (society prepares the crime, the criminal commits it).

 

La politique n’est passionnante que dans l’opposition, a dit Georges Conchon. La pratique du droit d'amendement vient démentir ce noble postulat....

"Convoqué par les commissions des Finances et des Affaires économiques de l'Assemblée nationale, Noël Forgeard a également été interrogé sur l'exercice d'une partie de ses stock-options à la mi-mars, soit trois mois avant l'annonce de nouveaux retards sur l'A380, sans réussir à convaincre totalement ses interlocuteurs de l'"honnêteté" de sa démarche." (source)

 

Je me suis pour ma part posé la question de l'honnêteté de la démarche de l'assemblée:
- d'une part (sur le plan juridique) l'AMF fait sa propre enquête sur le marché du titre EADS. Si les faits paraissent constitutifs d'un délit (notamment le délit d'initié),  le Collège de l'Autorité des marchés financiers transmettrait alors son rapport au procureur de la République. On n'en est pas là.
- d'autre part, (sur le plan politique et de la "gouvernance"), je ne vois pas trop ce que l'assemblée nationale vient faire là-dedans, à part des moulinés de bras: en effet, le gouvernement répète dans tous les sens que l'affaire va être réglée par les actionnaires (tout en étant "à la manoeuvre").

Je n'ai pas de réponse sur la question de la gouvernance. P. Bilger renvoit utilement à un article de Henri Lachmann dans les Echos qui défend l'idée les chiens aboient un peu trop à l'unisson. Et il me semble que l'Assemblée participe de façon trop prévisible à l'hallali.

 

Sur le terrain juridique (l'audition par l'assemblée est-elle "légale"), voici ce que je comprends, à la lecture du règlement de l'Assemblée nationale (RAN).

Il convient d'abord de distinguer commission d'enquête et commissions permanentes ou spéciales.

L'article 141 du RAN prévoit, s'agissant des premières:

"1 Le dépôt d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête est notifié par le Président de l'Assemblée au garde des sceaux, ministre de la justice.

2 Si le garde des sceaux fait connaître que des poursuites judiciaires sont en cours sur les faits ayant motivé le dépôt de la proposition, celle-ci ne peut être mise en discussion. Si la discussion est déjà commencée, elle est immédiatement interrompue.

3 Lorsqu'une information judiciaire est ouverte après la création de la commission, le Président de l'Assemblée, saisi par le garde des sceaux, en informe le président de la commission. Celle-ci met immédiatement fin à ses travaux."

  Mais cet article ne s'applique pas ici:

- il n'y a pas dans notre affaire de commission d'enquête (notons que leur mise en place répond à des conditions strictes)
- il n'y a, si j'ai bien compris, de toute façon pas d'information judiciaire ouverte (juste une enquête de l'AMF).

En fait, je crois que l'on se situe dans le cadre "classique" de l'article 145 du RAN, et donc des commissions permanentes ou spéciales. La Constitution (article 43)  prévoit 6 commissions permanentes et la possiblité de créer des commissions spéciales, mais cette faculté n'est pas usitée, alors que le recours aux commissions permanentes est résiduel si l'on lit la lettre de cet article. Revenons à l'article 145 du RAN:

 "1 Sans préjudice des dispositions les concernant contenues au titre II, les commissions permanentes assurent l'information de l'Assemblée pour lui permettre d'exercer son contrôle sur la politique du Gouvernement"

Comme le note le site de l'AN: "Dans cette perspective, elles peuvent se réunir sur des ordres du jour non législatifs, notamment afin de procéder à des auditions de personnalités. C'est même le cas le plus fréquent pour celles d'entre elles - Affaires étrangères et Défense nationale - dont l'activité législative est par nature relativement réduite."

Comme pour les commissions d'enquête, le risque d'interférence avec des procédures judiciaires est prévenu par le RAN grâce à l'intervention du Garde des sceaux, mais seulement lorsqu'une commission permanente ou spéciale entend bénéficier des pouvoirs dont bénéficie une commission d'enquête, dans le cadre d'une mission d'information.

Mais pour completer l'analyse, il faut remonter plus haut dans la hiérarchie des normes:

"Une commission spéciale ou permanente peut convoquer toute personne dont elle estime l'audition nécessaire, réserve faite, d'une part, des sujets de caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, d'autre part, du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs.
Le fait de ne pas répondre à la convocation est puni de 7500 euros d'amende."

On le voit, le texte de valeur législative prévient l'interférence avec le judiciaire (au profit toujours du judiciaire), sans que le RAN ne formalise l'intervention éventuelle du Garde des sceaux dans cette hypothèse.
La lecture de ce texte montre aussi qu'une commission spéciale ou permanente aurait du mal à auditionner quiconque dans l'affaire Clearstream:
- l'autorité judiciaire est saisie;
- sont en jeu "des sujets de caractère secret" concernant la défense nationale...

Mais pour EADS, et quelle que soit l'intérêt d'une telle audition, l'assemblée est dans les clous...

 

Je réagis à chaud à un incident survenu au cours du débat à l'assemblée nationale cette après-midi entre le Premier ministre et le premier secrétaire du PS.

Les commentaires se focaliseront sans doute sur l'accusation de lacheté de Villepin à Hollande et sur la demande d'élections anticipées de Bayrou.

Je m'arrête un instant sur la déclaration du premier ministre:

"On ne peut pas mélanger les carottes et les choux-fleurs", "mélanger l'exigence de vérité et l'exigence de bonne gestion".
- pour ma part je ne vois pas pourquoi on ne peut pas à la fois rechercher la vérité et la bonne gestion. J'incline même à penser qu'il est recommendable, chaque fois que cela est possible et le plus souvent ,de combiner ces deux exigences.

- pour les carottes et les choux-fleurs, je vous renvoie à l'excellent Epicurien.be, qui propose une recette de potage Choux-fleurs et carottes au gingembre qui me semble remarquable. J'avoue quand même être plus dubitatif sur ce point, n'ayant pas le goût des choux-fleurs...

 Mise à jour "à froid":
"Dans une démocratie, on ne peut pas mélanger l'exigence de vérité et l'exigence de bonne gestion". S'agit-il d'une grille de lecture pour interpréter son attitude dans l'affaire Clearstream, ou plus généralement de sa conception de l'Etat, voire de la raison d'Etat?