le silence des lois

Authueil se fait l'écho d'un interessant rapport (pdf) sur les ecueils et limites de l'interministérialité. Il faut savoir que ce sujet est un grand classique de la sociologie administrative: comment faire que chaque ministre ne soit pas le défenseur étroit des intérêts de son ministère, comment faire que le résultat des réunions interministérielles soit plus que le barycentre des poids politiques de chaque ministre représenté, comment assurer que les cabinets ministériels ne soient pas pléthoriques afin que "les services" (les administrations centrales et déconcentrées) puissent jouer leur rôle... 

Ce rapport évoque le cas du chèque transport (p. 99 et s). On a une décision du premier ministre  de prendre des mesures pour pallier la hausse du coût des transports pour les particuliers, notamment liée à celle du prix du
carburant. Mais au lieu de fixer ce but politique pour inviter l'administration a trouver la solution technique la plus efficace pour y parvenir, il  précise le chemin à suivre: un chèque transport.  

Il y a un peu moins de 11 mois, j'écrivais un billet intitulé "le chèque transport: web 2.0 ou ticket de rationnement?". Je vous invite à le relire, il n'est pas trop mal. On y voit quelques unes des absurdités liées au choix purement marketing d'un chèque transport. Il semble d'ailleurs qu'une fois l'effet d'annonce passé, très peu de gens utilisent ce machin comme cela était prévisible.

Le Canard enchainé avait décrit à l'époque ces réunions interministériellesdans lesquelles aucun ministère ne défendait l'option du chèque transport. Oui, mais la décision politique avait été prise par le premier ministre, et chacun n'avait plus qu'à suivre, sans mouffeter.

Le rôle des cabinets dans cette affaire? Certainement pas de phagocyter la volonté politique comme l'indique Authueil, mais de faire claquer le fouet pour que la décision politique, quelqu'absurde et sous-optimale soit-elle à tous égards par rapport à l'objectif affiché (réduire la facture transport des particuliers), soit mise en oeuvre par les administrations. 

Ce type d'oukaze politique, en dépit du bon sens, se retrouve frequemment, avec des conséquences variables. J'entends en ce moment beaucoup de gens parler du projet de loi TEPA (les 13 milliards d'euros censés favoriser l'emploi et le pouvoir d'achat)  comme d'un équilibre de la terreur: il n'y a personne pour réellement penser que les mesures prévues soient la bonne façon de faire et de dépenser l'argent, mais la décision politique est tellement forte que personne n'ose faire la moindre remarque de nature à remettre en cause le chemin tracé. Les plus anciens (enfin, ceux qui étaient là il y a 10 ans)  comparent cette chappe de plomb et la discipline renfrognée des services à la mise en oeuvre des 35H. Même volonté, même absence de discussion contradictoire, même absence de remise en cause et de recherche d'une solution efficace.

Ceci ne signifie pas que l'interministérialité ne puisse marcher. Le rapport précité donne des exemples dans lesquels un processus ouvert a permis à chaque ministère d'offrir sa plus value. Ceci correspond en générale à des décisions de politique publique qui témoignent d'une véritable volonté de faire avancer les choses plutot que que marquer un coup politique (le rapport cite l'exemple de la réforme des retraites de 2003). Ce que montre aussi le rapport, c'est le manque de volonté des ministres de jouer collectif. C'est donc à un niveau inférieur que cela se fait.

Ceci ne signifie pas non plus que les politiques aient toujours tort, et les administrations raison. Il y a un vrai conservatisme dans les ministères, et une conception de l'intérêt général parfois trop sectorielle, qui les conduit trop facilement à affirmer que telle ou telle réforme n'est pas possible. (Et N. Sarkozy excelle, parfois à l'excès, à refuser ce type d'argument). 

Et c'est ici que porte ma critique des cabinets,  qui est très différente de celle  d'Authueil qui déplore la surreprésentation des énarques ou polytechniciens (L'autre critique d'Autheuil : "Le cabinet ministériel, voilà l'ennemi. Devenus obèses, ils font complètement écran, isolant les ministres de leurs administrations et bien souvent, décident à leur place". J'ai montré que dans certaines circonstances au moins, c'est le contraire qui se passe).

On trouve dans les cabinets trop de gens trop jeunes, qui manquent d'experience pour assurer le cornaquage des administrations et ne se font  que les relais trop mécaniques des caprices médiatiques de leurs ministres. C'est ainsi que les administrations centrales perdent leur vocation d'expertise et de propositions au service des buts politiques légitimes que leur assignent les ministres.  

Je ne comprends pas l'accueil plutôt favorable réservé à ce nouveau machin, qui consisterait à faire financer une partie des tickets de bus ou des pleins d'essence des salariés. Je ne reviens pas sur l'ineptie économique de la mesure, voyez à ce sujet le billet d'E. Izraelewicz.

Ma critique principale de ce ticket-transport est de trois ordres: 

1°) un  produit rétrograde

Avec un chèque transport, vous êtes obligé de passer au comptoir de la station-service ou au guichet de la compagnie de transport pour payer votre bien.En résumé, grâce à ce bon d'essence, on a tous les désavantages du chèque classique plus quelques autres.

Un exemple qui confine à l'absurde:

Je suis titulaire d'un pass navigo. Non seulement celui-ci est permanent et me permet, grâce à une puce RFID, de franchir les barrières de la RATP plus rapidement, mais il m'évite aussi, chaque début de mois de faire la queue comme des centaines de milliers de Franciliens pour me procurer une carte orange mensuelle: j'ai un système de prélèvement automatique. 

Résidant en Ile-de-France, mon employeur est tenu de me rembourser la moitié du prix de mon abonnement (je paye l'autre moitié). Si le chèque transport s'appliquait en Ile de france (j'y reviendrai plus loin) voici en gros comment les choses se passeraient:  

- de temps à autre j'irais au service de la comptabilité/ RH retirer mes chèques transports;

-  avec ces chèques j'irais à la RATP payer mon abonnement, aussi souvent que nécessaire.

- Je ne pourrais même pas encaisser ses chèques, puisqu'ils sont destinés à acheter des titres de transport ou de l'essence. (mais même cette compensation, si elle était possible, serait plus complexe que le système actuel)

Le chèque-transport prend pour modèle le ticket restaurant, qui a été créé en 1967, soit quarante ans l'an prochain. Je ne fais pas cette comparaison par jeunisme, mais parce que le monde à bien changé depuis l'époque des Beatles:

- il est possible de faire des virements bancaires automatisés;

- on peut payer par carte bancaire ou par porte-monnaie électronique, et réduire son temps d'attente en station service ou lors de l'achat d'un billet.

- il est même possible de faire des transferts d'argent par SMS.

Tout cela pour le plus grand confort des usagers.
Comment peut-on passer à coté de ce type d'opportunité de moderniser nos moyens de paiement ? On sait que le chèque bancaire est une anomalie française, et que le porte-monnaie électronique a du mal à percer, si j'ose dire. On est dans l'archaïsme total à l'heure de la dématérialisation.

2°) un avantage qui existe déjà et qui pourrait être étendu de façon moins bureaucratique

- comme je l'ai dis plus haut, en Ile de France, l'employeur est tenu de rembourser la moitié du coût de l'abonnement aux transports en commun. Cette part est exonérée de toute cotisation patronale. L'autre moitié est payée par le salarié (ce qui évite un effet d'aubaine: je vais au travail en voiture, mais j'ai le métro gratuit). Pourquoi ne pas généraliser ce système?

- partout en France, il est déjà possible pour l'employeur de rembourser une partie des frais liées à l'utilisation de sa voiture par un salarié pour se rendre sur son lieu de travail.Illui également possible en bénéficiant d'éxonérations de rembourser les frais de transport en commun. La seule différence avec l'Ile-de-France est le caractère facultatif de ce remboursement

3°) un coût incertain pour les finances publiques, mais des couts de gestion nécessairement élevés.

 Prévu sur une base volontaire pour les entreprises, il est difficile d'évaluer le coût pour l'Etat de ce dispositif. Notons que dans beaucoup de zones disposant d'un réseau de transport en commun, l'utilisation par les salariés de ce réseau est faible (de l'ordre de 15%).

Je n'ai pas bien compris si il est bien prévu que l'Etat paiera la moitié des frais et l'entreprise l'autre moitié.
Un coût caché dont on ne parle jamais est lié aux éxonérations fiscales et sociales qui s'attachent à ce type de dispositif: si la part employeur du ticket restaurant était assujettie à des cotisations comme les autres élements du salaire, on peut estimer que 900 millions d'euros supplémentaires entreraient chaque année dans les caisses de  la sécu... (en faisant abstraction bien sûr de l'effet désincitatif pour les entreprises de cette mesure)  

Ce qui est certain, c'est que les coûts de fonctionnement seront élevés par rapport à un simple abondement sur la fiche de paie:

- coût de fabrication (la tentation de falsifier un morceau de papier que l'on peut échanger contre de l'essence est grande)

- coûts de gestion: rémunérations des entreprises privées chargées de gérer ces titres; coût de trésorerie pour les stations services et autre ainsi que risque de défaut de paiemen... 

 Il me parait donc urgent de crier stop chaque fois que l'on nous propose un nouveau chèque, comme le chèque transport ou le chèque-crèche, ou le chèque je ne sais quoi.

Le seul chèque intelligent qui ait été créér est le chèque emploi service. Pas parce que c'est un chèque, mais parce qu'il permet à un employeur non professionnel (les ménages) qui n'a pas vocation  à avoir un service de paie capable d'assurer des déclarations à l'URSSAF ou à l'inspection du travail de payer régulièrement un employé à domicile. Notons d'ailleurs que ce système permet d'utiliser les ressources d'internet en télé-déclarant des heures travaillées.

Rien de tel avec le chèque transport, qui nous renvoie quarante ans en arrière...