le silence des lois

L'anaphore, c'est cette figure de style consistant à commencer chaque phrase par les mêmes termes, dont J. Véronis a montré la résurgence pendant la campagne présidentielle. J'ai écrit que l'on trouve depuis longtemps des discours recourant à cette figure de réthorique. Mais son utilisation dans une circulaire du Premier ministre me semble plus novatrice... et inquiétante.

"Faire en sorte que la loi s'applique rapidement, efficacement et de façon conforme à son esprit est un impératif démocratique. Chaque disposition législative qui demeure inappliquée est une marque d'irrespect envers la représentation nationale et de négligence vis-à-vis de nos concitoyens.

Faire en sorte que la période qui sépare la publication de la loi de l'intervention des mesures réglementaires d'application soit la plus brève possible est facteur de sécurité juridique. Dans l'attente de la parution des textes réglementaires, déterminer quel est le droit applicable ne va pas sans incertitude, parce qu'il peut être délicat de faire le départ entre les dispositions de la loi nouvelle qui sont suffisamment précises pour être immédiatement applicables et celles qui ne pourront recevoir application qu'après l'intervention des mesures réglementaires qui leur sont nécessaires.

Faire en sorte que soient rapidement prises les mesures réglementaires nécessaires à l'application de la loi est une condition de la crédibilité politique des réformes engagées par le Gouvernement. Le vote de la loi n'est pas l'achèvement de la réforme. Pour traduire la réforme dans les faits, il faut investir dans sa présentation, sa mise en œuvre, son suivi et son évaluation. Il faut, déjà, veiller à prendre rapidement les décrets d'application des lois."

 

C'est l'extrait le plus frappant de la circulaire du 29 février 2008 du premier ministre, publiée au JO du 7 mars.

Sur le fond, rien de nouveau. Regardez la circulaire Raffarin de 2003, qui indiquait déjà l'exigence de prendre les textes règlementaires dans les 6 mois suivant la publication de la loi. L'idée de réunions interministérielles pour définir les responsables et le calendrier d'adoption de ces textes date d'une du 23 novembre 1984. Voyez aussi dans le même genre le point 7 de la circulaire Juppé de janvier 1997. 

 

Sur la forme, ce qui frappe, par exemple en comparant avec le style bien techno des 2 circulaires que je lie, c'est le ton de discours de campagne de la circulaire Fillon, avec toutes les approximations conceptuelles qu'il permet. Et des répétitions un peu lourdes dans le même paragraphe : " Faire en sorte que soient rapidement prises les mesures réglementaires nécessaires à l'application de la loi (...) Il faut, déjà, veiller à prendre rapidement les décrets d'application des lois"

Franchement, surtout quand on répète des solutions qui ne marchent pas depuis 20 ans, ne faudrait-il pas s'interroger sur les causes? 

La circulaire parle d'irrespect envers la représentation nationale.

Tout n'est-il en effet pas là?

Irrespect vis à vis du Parlement en lui faisant voter systématiquement selon la procédure d'urgence des lois mal pensées et peu discutées, qui nécessitent avant même leur entrée en vigueur le vote de nouvelles lois? C'est souvent au stade des décrets d'application que de grands principes un peu fumeux doivent recevoir une traduction juridique concrète. Si le principe n'a pas été réfléchi, parce que les réformes sont cosmétiques, d'affichage ou simplement trop partielles et sans cohérence avec d'autres pans du droit, comment voulez-vous en assurer l'application sérieuse.

Le stade règlementaire peut certes être l'occasion pour l'administration de freiner une réforme politique qu'elle n'a pu prévenir au stade législatif. Une telle attitude n'est pas légitime.

Mais je suis persuadé que le plus souvent, le frein est technique. C'est bien, comme l'indique la circulaire, une question de crédibilité des réformes engagées par le gouvernement. Toutefois, c'est un manque de crédibilité juridique des lois, plutot que de crédibilité poltique du gouvernement, que traduit  le retard dans la prise des décrets d'application.

Petit peignage vagabond et subjectif  du discours de Nicolas Sarkozy à Maison-Alfort le 2 février 2007.

 

- Commençons par un résumé à la hache du discours: il faut en finir avec la conception soixante-huitardo-rousseauiste de l'école, qui au nom de l'égalité,  entraine un nivellement vers le bas, qui fait prévaloir la spontanéité sur la transmission des valeurs. Les auditeurs attentifs de l'émission d'Alain Finkelkraut du samedi matin sur France Culture connaissent ce topos.

- Pourquoi un tel discours? Il faut vraiment être journaliste pour laisser entendre que tous les profs sont de gauche ET qu'ils sont susceptibles d'être charmés par le discours sarkozyste (cf infra mon point 4) . En réalité, il me semble que le but de  la manoeuvre est double:

a) s'assurer que les profs de droite ne se laissent pas séduire par l'ordre juste que S. Royal entend le cas échéant instaurer à l'école (quel qu'en soit le contenu, ce n'est pas le sujet de ce billet) ou d'ailleurs par le charme centriste et la poule au pot bayrouiste.

b) surtout séduire les parents: vos enfants, on va leur apprendre des trucs, les profs baba-cool c'est fini.  Voir aussi infra mon point 1°).

 

- Voici 4 extraits de ce discours qui me font plus particulièrement réagir, parce qu'ils font écho à des choses que j'ai déjà écrites: 

 

1°) ce premier extrait m'a donné l'idée du billet:

 Je souhaite qu'une allocation familiale soit versée dès le premier enfant parce que le premier enfant représente une charge très lourde pour les jeunes couples qui sont au début de leur carrière professionnelle, qui souvent enchaînent les petits boulots et sont confrontés à la précarité.

 

Mes lecteurs attentifs se souviendront que c'est une proposition  que j'ai formulé la semaine dernière.

 

2°)  le deuxième extrait pourrait simplement relever de la langue de papier: l'affirmation de valeurs que tout le monde partage (je suis contre le génocide au Darfour, contre les violences conjugales...)

La démocratisation de la culture c’est se donner les moyens de faire comprendre et aimer Sophocle, Shakespeare ou Racine au plus grand nombre. Ce n’est pas les supprimer des programmes pour qu’un plus grand nombre d’élèves puisse suivre plus facilement.

 

 Mais en réalité je crois que N. Sarkozy a changé: on est en effet assez loin du discours de Lyon (23 février 2006) que j'évoquais dans un billet précédent: 

L’autre jour, je m’amusais, on s’amuse comme on peut, à regarder le programme du concours d’attaché d’administration. Un sadique ou un imbécile, choisissez, avait mis dans le programme d’interroger les concurrents sur la Princesse de Clèves. Je ne sais pas si cela vous est souvent arrivé de demander à la guichetière ce qu’elle pensait de la Princesse de Clèves… Imaginez un peu le spectacle.

 

 3°) Nico séduira-t-il les professeurs d'économie avec ses propositions de revalorisation de traitement des enseignants? Optimum ne le pense pas, notamment à cause de cette déclaration: 

On peut toujours essayer de se rassurer avec quelques statistiques montrant que le niveau monte. Elles valent à peu près la même chose que les statistiques de prix qui prétendent démontrer que l’euro n’a pas fait monter les prix.

 

Toujours est-il que ce coup de menton correspond à la stratégie que je préconise à longueur de billets.

 

 4°) La dernière citation est à double tranchant venant d'un homme politique qui a eu de nombreuses responsabilités ministérielles et a donc nécessairement signé une foultitude de circulaires:

Certains d’entre vous connaissent sans doute la magnifique lettre de Jules Ferry aux instituteurs sur l’enseignement de la morale, écrite en un temps où les circulaires bureaucratiques qui étouffent notre vie administrative n’existaient pas encore

 

Quand on n'est pas capable de maitriser le nombre de textes normatifs produits chaque année, les circulaires sont bien utiles pour fixer des priorités, dès lors que la création de nouvelles missions n'a jamais vocation à s'accompagner de la suppression de missions désuètes ou de la création de postes supplémentaires.  

En outre, cette référence aux circulaires est à ma connaissance la seule (et elle est subliminale) à un point qui a beaucoup intéressé nombre d'enseignants en 2006.

En effet la circulaire que l'on retiendra de la législature qui s'achève, c'est quand même la circulaire du 13 juin 2006 relative aux "mesures à prendre à l'endroit des ressortissants étrangers dont le séjour en France est irrégulier et dont au moins un enfant est scolarisé en France depuis septembre 2005", plus connue sous le nom d'expulsion des enfants scolarisés sans papiers. 

On sait que la mobilisation sur ce sujet est d'abord venue des enseignants et des parents d'élèves. Mais Sarkozy a changé, et afin de ne pas confondre ses casquettes de ministre de l'intérieur et de candidat à la présidentielle, son discours sur l'école ne se réfère pas à ce problème.

Mes lecteurs attentifs savent que j'ai conscience de la complexité du problème des enfants sans papiers. N. Sarkozy en reparlera-t-il pendant cette campagne? 

 

5°) enfin, je souhaite du courage au président putatif pour tenir cette proposition:

Si je suis élu je m’engage à ce que l’on débatte de nouveau des programmes scolaires et du projet éducatif devant le Parlement et devant le pays.

 

 "de nouveau" est l'expression appropriée: la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école de 2005 a été partiellement invalidée par le Conseil constitutionnel pour son défaut de portée normative:

16. Considérant qu'aux termes du II de l'article 7 de la loi déférée : " L'objectif de l'école est la réussite de tous les élèves. - Compte tenu de la diversité des élèves, l'école doit reconnaître et promouvoir toutes les formes d'intelligence pour leur permettre de valoriser leurs talents. - La formation scolaire, sous l'autorité des enseignants et avec l'appui des parents, permet à chaque élève de réaliser le travail et les efforts nécessaires à la mise en valeur et au développement de ses aptitudes, aussi bien intellectuelles que manuelles, artistiques et sportives. Elle contribue à la préparation de son parcours personnel et professionnel " ;

17. Considérant que ces dispositions sont manifestement dépourvues de toute portée normative ; que, dès lors, le II de l'article 7 de la loi déférée est contraire à la Constitution ;

 

Et dans l'hypothèse où l'équipe de N. Sarkozy lit mon blog, je lui rappelle le mode d'emploi préconisé par le Conseil constitutionnel pour permettre ce type de discussion au parlement:

13. Considérant, néanmoins, que, s'il était loisible au Gouvernement d'associer le Parlement à la politique qu'il entend mettre en oeuvre dans le domaine de l'éducation par une loi de programme plutôt qu'en faisant usage des prérogatives qui lui sont reconnues par les premier et dernier alinéas de l'article 49 de la Constitution [il s'agit de la déclaration de politique générale], il devait, dès lors, respecter la procédure prévue à cet effet ;

14. Considérant, en l'espèce, que, dès le dépôt du projet dont est issue la loi déférée sur le bureau de la première assemblée saisie, le rapport annexé à celle-ci se rattachait à la catégorie des lois de programme ; qu'en effet, bien qu'ayant fait l'objet de nombreux amendements parlementaires au cours de son examen, il a toujours eu pour objet de faire approuver par le Parlement des dispositions dénuées d'effet juridique, mais fixant des objectifs qualitatifs et quantitatifs à l'action de l'Etat en matière éducative ; que, dès lors, en vertu de l'article 70 de la Constitution, il aurait dû être soumis pour avis au Conseil économique et social ; que l'omission de cette formalité substantielle a entaché la régularité de la procédure mise en oeuvre pour son approbation ;

 

 

Curieux télescopage des débats sur les mesures d’éloignement des étrangers entre la France et la Grande-Bretagne, en passant par la CJCE, sur le thème connexe du regroupement familial.

En France, le débat se focalise sur les enfants scolarisés. Il y a beaucoup de générosité dans la démarche du RESF, sans doute plus de calcul et d’irresponsabilité de la part des hommes politiques qui s’en font l’échos : ainsi Jack Lang, qui explique qu’il ne faut pas  reconduire ces enfants : « "C'est bien pour eux, c'est bien aussi pour nous Français parce que quand ils seront nourris de la culture française, à leur retour dans leur pays, ils en seront les meilleurs propagateurs." » .

Il me semble que c’était précisément le sens de la première circulaire Sarkozy, qui prescrivait de ne pas procéder à la reconduite de famille pendant l’année scolaire. L’idée de propagation de la culture française est généreuse, mais si un enfant reste en France jusqu’à sa majorité, quel est le sens pour lui de partir dans un pays avec lequel il n’a plus de liens ?

Surtout, en mettant en avant les enfants (avec des parallèles avec la Shoah qui sont infects de bêtise, et me ferait presque partager l’opinion d’Ivan Roufiol du Figaro sur ce point, c’est dire…), on semble oublier que ce sont les parents qui font l’objet de reconduite à la frontière : faut-il régulariser tous les étrangers qui ont des enfants ? On ne peut pas se priver de répondre à cette question, quelque soit le malaise que l’on a à la poser.

 

Curieux télescopage donc, parce qu’en Grande-Bretagne, le débat sur la place de la Convention européenne des droits de l’Homme continue. Le leader de l’opposition, David Cameron, propose une  sorte de constitution écrite (son propos ne me paraît pas clair au plan juridique), qui aurait une valeur supérieure à la CEDH. L’origine de cette proposition de réforme est toujours la difficulté à renvoyer dans leur pays 9 pirates de l’air afghans, en en application de l’article 3 de la CEDH, qui prohibe les traitements inhumains et dégradants.

 

A Luxembourg, la cour de justice des communautés européennes, dans un arrêt du 27 juin 2006 "Parlement contre Conseil", rejette le recours contre la directive du Conseil du 23 septembre 2003 sur le droit au regroupement familial des ressortissants des pays tiers:

La Cour rappelle, tout d’abord, que le droit au respect de la vie familiale au sens de la Convention européenne des droits de l’homme fait partie des droits fondamentaux qui sont protégés dans l’ordre juridique communautaire, et que la convention relative aux droits de l’enfant et la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne reconnaissent également le principe du respect de la vie familiale. Ces différents textes soulignent l’importance, pour l’enfant, de la vie familiale et recommandent aux États de prendre en considération l’intérêt de celui-ci mais ne créent pas de droit subjectif pour les membres d’une famille à être admis sur le territoire d’un État et ne sauraient être interprétés en ce sens qu’ils priveraient les États d’une certaine marge d’appréciation lorsqu’ils examinent des demandes de regroupement familial.

La Cour note que les États membres doivent, en vertu de la directive, lors de cette mise en balance des intérêts, veiller à prendre dûment en considération l’intérêt supérieur de l’enfant mineur, la nature et la solidité des liens familiaux de la personne et sa durée de résidence dans l’État membre ainsi que l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales avec son pays d’origine.

 

Encore une fois, la circulaire Sarkozy de juin 2006 me semble respecter cette interprétation de l'article 8 CEDH, article 3 de la convention des droits de l'enfant, interprétation concordante du conseil d'Etat, de la CEDH et de la CJCE...

Faut-il être gentil avec les enfants et sévère avec les terroristes et les criminels ? Ceci semble la position adoptée par Ségolène Royal… Mais cela ne répond en rien au problème de politique publique posé,  alors que, j’y insiste, sont en cause des régimes juridiques très différents : expulsion et reconduite à la frontière. En relisant mon billet à ce sujet, on comprendra aussi que le procès en sorcellerie contre le retour de la double peine est injustifié.

J'ai trouvé sur le site du Réseau Education sans frontière la circulaire (pdf) "enfants scolarisés" du ministre de l'Intérieur aux préfets.
Contrairement à ce qu'affirment de nombreux articles, notamment celui de M. Winckler dans Libération, cette circulaire ne fait pas de l'ignorance par l'enfant de la langue de ses parents une condition de régularisation de la situation de la famille en situation irrégulière.

 La circulaire précise que dans le cadre de leur pouvoir d'appréciation, les préfets pourront prendre en compte, dans l'intérêt de l'enfant, les critères suivants:
- résidence en France de la famille depuis 2 ans
- l’enfant est scolarisé au moins depuis septembre 2005, y compris en maternelle
-l’enfant est né en France ou est arrivé en France en bas âge, à l’âge de 13 ans au plus,
- l'absence de lien de l'enfant avec le pays d'origine
- la contribution effective des parents à l'éducation
-la famille manifeste une réelle volonté d’intégration, caractérisée notamment par la scolarisation des enfants, leur maîtrise du français, le suivi éducatif des enfants, le sérieux de leurs études et l’absence de trouble à l’ordre public

C'est peut-être le critère d'absence de lien avec le pays d'origine qui a pu faire penser que l'on exigeait qu'ils ne parlent pas la langue de ce pays. Cela me parait inexacte. Il me semble que la circulaire essaye de théoriser  formaliser la jurisprudence administrative autour des stipulations de l'article 3-1 de la convention internationale des droits de l'enfant qui imposent que, dans toutes les décisions qui concernent les enfants, l'intérêt supérieur de l'enfant soit une considération primordiale. La discussion chez Eolas de ce point montre bien que la notion d'intérêt supérieur de l'enfant fait débat. Un commentateur demandait en substance: mais puisque l'enfant ne peut être reconduit à la frontière, ne peut-on pas le faire accueilli chez un voisin, un cousin, quand ses parents seront forcés de quitter le territoire? Il est évident (?) qu'un enfant en France peut être plus heureux que dans un pays où sevissent la violence ou la disette. son intérêt supérieur n'est-il pas (aussi) de vivre avec ses parents?

Cette circulaire me parait être une vrai circulaire, qui ne présente pas un caractère impératif (le pouvoir discrétionnaire du préfet y est réaffirmé) et ne peut donc être attaquée pour excès de pouvoir (CE 2002 Mme Duvigneres). Je signale un article du Washington Post (!) relatif à la question des enfants d'étrangers scolarisés, qui note avec raison que ces 6 critères ne sont pas obligatoires pour les "local authorities" (le préfet). Attention aux faux-amis: l'article est intitulé "With end of French school year comes threat of deportation". Le terme deportation doit être traduit en français par "mesure d'éloignement". 

Certains se sont émus de ce "pouvoir discrétionnaire" du préfet. J'imagine bien que l'apprécation du préfet peut souvent être contestée. C'est d'ailleurs pour cela qu'il y a un juge de l'excès de pouvoir. Mais l'émotion suscitée me semble souvent venir surtout de la passion française pour l'égalité, la possibilité de prendre en compte les situations particulières au nom de l'équité dut-elle en souffrir.

Les situations de fait sont fréquemment inextricables en matière de droit des étrangers, et les solutions retenues par les juges administratifs peuvent être incomprises, tout autant que celles des préfets. Je tacherai dans un prochain billet d'analyser quelques arrêts qui appliquent cet article 3-1 de la convention des droits de l'enfant. Je vous  renvois dans l'attente à mon billet sur les mesures d'éloignement.