le silence des lois

Le conseil constitutionnel (CC) a donc déclaré contraire à la Constitution le mécanisme de crédit d’impôt sur les intérêts payés pendant cinq ans pour le remboursement d’un prêt immobilier, en tant qu’il est applicable aux emprunts contractés avant la promulgation de la loi TEPA. Je ne vois qu’une solution pour que le législateur puisse tenir la promesse présidentielle.

Le raisonnement du CC distingue 2 situations :
- pour les futurs emprunts (après l’entrée en vigueur de la loi)
- pour les emprunts déjà contractés

1. pour les futurs emprunts le CC tient un raisonnement en 3 temps :

a. premier temps : le mécanisme institué va inciter les bénéficiaires à devenir propriétaires de leur logement principal.
Ce raisonnement à mon sens est contestable : même avec 1500 euros par an offerts par l’Etat pendant 5 ans, il est difficile de devenir propriétaire. On peut également soutenir que cette mesure va simplement contribuer à entretenir la hausse des prix de l’immobilier

b. deuxième temps : l’accession à la propriété est un but d’intérêt général.
Le CC l’a déjà affirmé dans un domaine voisin (n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, par 27 et 34), mais beaucoup de gens sont très heureux sans être propriétaires, à commencer par notre président de la République. Et puis pour favoriser l’accession à la propriété, ne faudrait-t-il pas mettre en place une politique du logement très audacieuse, qui accroît l’offre de logement plutôt que la demande?

c. Dernier temps : La disposition n’accorde pas un avantage fiscal disproportionné, elle est donc validé.
Tout cela est très logique, mais c’est précisément parce que l’avantage est dérisoire pour les individus qu’il est inefficace. Dérisoire pour les individus ne signifie pas négligeable pour le budget de l’Etat : le crédit pour les nouveaux emprunts va de toute façon progressivement monter en charge, et dans 5 ans (si ce mécanisme existe toujours), il coûtera aussi que le projet tel que présenté au CC.

2. Pour les emprunts déjà contractés, le CC suit un raisonnement différent :

a. Premier temps : le mécanisme institué ne va pas inciter les bénéficiaires à devenir propriétaires de leur logement principal, puisqu’ils sont déjà propriétaires
Indéniable. Toutefois, il faut noter que la mesure ne vaut pas que pour le 1er achat d’appartement : un propriétaire peut vendre son appartement, et emprunter pour acheter un nouvel appartement, il se retrouvera dans la situation du 1. Admettons qu’il a fini de rembourser son emprunt et qu’il vende son appartement pour 200 000 euros. Il en achète un nouveau pour 180 000 euros. Plutôt que d’utiliser le produit de sa vente pour financer son nouveau bien, il peut placer cet argent et contracter en parallèle un prêt, qui lui donnera droit au crédit d’impôt.

b. Deuxième temps : le mécanisme vise en réalité pour les emprunteurs déjà existants à soutenir leur consommation et leur pouvoir d’achat.
Le CC se réfère aux débats parlementaires. En fait, les bénéficiaires de la mesure peuvent aussi simplement épargner, faire un remboursement anticipé... (on ne va pas discuter ici de l’effet Ricardo-Barro)

c. Dernier temps : « en décidant d'accroître le pouvoir d'achat des seuls contribuables ayant acquis ou construit leur habitation principale depuis moins de cinq ans, le législateur a instauré, entre les contribuables, une différence de traitement injustifiée au regard de l'objectif qu'il s'est assigné »

Contrairement à ce que j’ai pu lire, la différence cruciale n’est pas, à mon sens, entre ceux qui ont acheté il y a plus de cinq ans et ceux qui ont acheté il y a moins de cinq ans (même si selon Hugues, le choix des 5 ans avait été délibérément retenu pour l’exclure de la mesure, par vengeance fiscale).

En effet, il faut avoir à l’esprit la structure du remboursement d’un prêt : si vous remboursez 1000 euros par mois pour un emprunt de 100 000 euros, une partie est consacrée au paiement des intérêts à la banque et une partie au capital. Dans les premiers mois, autour de 50% du remboursement paît les intérêts (tout dépend du taux et de la durée de l’emprunt). C'est-à-dire, pour notre exemple chiffré, que 500 euros paient la banque et 500 euros remboursent le capital. Le mois suivant, le capital dû est de 99 500 euros. C’est sur cette base que vous payez des intérêts, donc un peu moins que le mois précédent, basé sur un capital de 100 000. Et ainsi de suite, chaque mois, une part plus
faible du capital est consacrée au remboursement des emprunts, et plus importante au remboursement du capital.

Donc, en général, ceux qui ont emprunté il y a plus de 5 ans paient moins d’intérêts que ceux qui ont emprunté plus récemment. Leur différence de situation me parait pouvoir justifier une différence de traitement, même si un mécanisme plus objectif n’utiliserait pas la barre des 5 ans (certains empruntent pour 7 ans, d’autres pour 25 ans) mais une règle de calcul de nature à identifier un certain poids des intérêts d’emprunts dans le pouvoir d’achat de l’emprunteur.

La vrai rupture d’égalité entre contribuables est en fait entre propriétaires emprunteurs et locataires : si l’on a une mesure qui vise à soutenir le pouvoir d’achat, pour favoriser les emprunteurs « étranglés » par leurs intérêts d’emprunt et laisser sur le carreau les locataires qui doivent payer des loyers qui ponctionnent tout autant leur pouvoir d’achat ?

d. le CC ajoute que cet avantage fiscal fait supporter à l'État des charges manifestement hors de proportion avec l'effet incitatif attendu
Pour ma part, j’aurai également utilisé cet argument dans le I : on dépense de l’argent dans des proportions très lourdes pour les finances publiques.

3.) En conclusion, tenir la promesse présidentielle d’octroyer, par effet d’aubaine, un chèque aux emprunteurs actuels parait très difficile pour respecter la jurisprudence du CC.

A mon sens, la voie la plus sûr est la plus honteuse. L’opposition s’est en effet montrée très virulente dans les débats parlementaires contre ce fameux article 5 du projet de loi TEPA (dans la discussion, il s'agissait alors de l'article 3). Pourtant, dans sa saisine du CC, elle n’a soulevé aucun moyen contre cet article. C’est parce que le CC s’est octroyé le droit de soulever des moyens d’office que cet article a été partiellement censuré.

On comprend bien l’opposition : elle n’a pas envie d’être accusée d’avoir contribué à priver quelques millions de Français des classes moyennes supérieures de leur chèque-appartement. Imaginons que le Parlement vote à nouveau cet article 5, dans une nouvelle loi qui ne porterait que sur ce sujet. Si l’opposition est cohérente avec elle-même, elle ne devrait pas saisir le CC. Et comme le CC ne peut s’auto-saisir d’une loi, celle-ci serait promulgué sans encombre.

Vous aussi trouvez que cela illustre les limites du contrôle de constitutionnalité en France ?

La décision du 3 mai 2007 du conseil constitutionnel vient rappeler que le découpage des circonscriptions législatives dans lesquelles seront élus nos députés en juin 2007 est sans doute contraire à la Constitution.

En effet, le découpage électoral actuel date de 1986 et se fonde sur un recensement de la population de 1982 . Depuis, la population n'a pas évolué de façon uniforme depuis 25 ans. Or, "l'Assemblée nationale, désignée au suffrage universel direct, doit être élue sur des bases essentiellement démographiques" (décision n° 86-208 DC du 2 juillet 1986).

Le Conseil constitutionnel l'a rappelé récemment dans ses observations publiques du 7 juillet 2005 sur les échéances électorales de 2007. Il « a observé, à propos des élections législatives de 2002, que la recherche de l'égalité rendait ce remodelage nécessaire. En effet, le découpage actuel résulte de la loi n° 86-1197 du 24 novembre 1986 relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés. Il repose sur les données du recensement général de 1982. Depuis lors, deux recensements généraux, intervenus en 1990 et 1999, ont mis en lumière des disparités de représentation peu compatibles avec les dispositions combinées de l'article 6 de la Déclaration de 1789 et des articles 3 et 24 de la Constitution. Ces disparités ne peuvent que s'accroître avec le temps. Il incombe donc au législateur de modifier ce découpage. Si cela n'est pas fait avant les prochaines élections législatives, ce qui serait regrettable, cela devra être entrepris au lendemain de celles-ci ».

Et alors? et alors rien. De façon imparable, le Conseil constitutionnel, dans la présente décision, rejette la requête d'un illustre particulier, le professeur Pascal Jan, contre le décret du 24 avril 2007 portant convocation des collèges électoraux pour l'élection des députés à l'Assemblée nationale. Le commentaire aux cahiers développe les deux branches de l'argumentation: d'une part lepouvoir règlementaire était tenu de convoquer l'élection, puisque la loi organique prévoyait que la législature en cours s'achevait. D'autre part, l'intéressante question de la constitutionnalité de la loi fixant le découpage des circonscriptions ne pouvait se poser dans le cadre de la décision du 3 mai.

En effet, le Conseil statue ici comme juge électoral (art 59 de la constitution), ce qui diffère sur de nombreux points avec son office comme juge constitutionnel (art 61):

- il est saisi par un particulier, ce qui n'est pas possible pour contester la constitutionnalité d'une loi.

- c'est un décret, acte règlementaire, qui est contesté.

- enfin, le requérant soutenait que le décret était illégal, car fondé sur une loi contraire à la constitution.  Et c'est décisif ici, le juge électoral n'a pas les pouvoirs du juge constitutionnel s'agissant de la déclaration d'inconstitutionnalité de la loi. 

Tout ceci illustre les limites du contrôle de constitutionnalité:

Un particulier, qui n'a pas accès qu'au prétoire du juge constitutionnel, ne peut pas faire constater l'inconstitutionnalité de la loi. Plus encore, dans la mesure où le CC ne peut être saisi que par la voie de l'action, c'est à dire d'une loi votée mais pas encore promulguée, il est impossible d'attaquer le refus d'abroger une loi existante et devenue inconstitutionnelle (on pense évidemment à un Alitalia pour les actes législatifs) ou d'enjoindre au législateur de prendre les mesures nécessaires. Mais l'absence de ces voies de droit présente une certaine cohérence dans notre système institutionnel et elles soulèveraient de réelles difficultés pratiques.

Le Conseil constitutionnel peut donc  seulement faire des observations publiques pour inviter le législateur à agir. Dans un système fonctionnant normalement, une telle invitation devrait suffire à provoquer l'action du législateur. En France, non.

La décision du Conseil constitutionnel (CC) du 19 mars 2007 (publiée au JO ce matin) et le dossier disponible sur le site du Conseil permet de faire quelques constats et calculs.

1°) un certain nombre de petits candidats qui faisaient valoir à corps et à cri qu'ils n'avaient pas leurs parrainages quelques jours avant  la date limite ont finalement eu les 500 signatures. Ont-ils bluffés? 

Il est difficile de répondre fermement au vu des données publiques, mais le graphique élaboré par le CC permet de constater  qu'il  y a bien eu dans les derniers jours une arrivée massive de parrainages, phénomène beaucoup moins marqué lors des précédents scrutins présidentiels.

 2°) en revanche, il est patent que beaucoup de "micro-candidats" ont abandonné très tot: 16900 présentations (le terme juridique pour parler des parrainages) ont été enregistrées, mais elles concernent 30 candidats. 

 3°) la plupart des petits candidats qui ont passé la barre ont dû tourner autour de 650 présentations déposées (chiffre mentionné par exemple par M. Nihous). Même si les 12 avaient déposé chacun 1000 signatures, on arrive à 12000 parrainages. 

4°) en réalité, les "grands" candidats ont sans doute déposé un nombre bien supérieur de présentations. En 1965, il y avait 6 candidats et 8800 parrainages déposés.. (alors que la barre était de 100 parrainages)

5°) une rumeur tenace veut que le candidat qui a déposé le plus de présentations n'a jamais gagné l'élection présidentielle. Elle est invérifiable, puisque seuls 500 parrains sont tirés au sort pour chaque candidat. Et cette année nous ne pourrons pas aller vérifier dans les locaux du CC la liste intégrale des parrains de chaque candidat. Ajoutons pour nous consoler que cette rumeur est irrationnelle...

6°)  José Bové a eu de la chance: il y a en moyenne 1% de parrainages nuls.  Bové semble avoir déposé 504 parrainages. S'il avait eu 1% de nuls, il n'aurait eu que 499 signatures...

7° ) parmi les motifs de nullité (dans le commentaire aux cahiers et signalé ici): "présentation émanant d'un maire décédé, mais portant une date de signature postérieure à l'accident mortel dont il a été victime". Notons cependant que si le maire avait envoyé son parrainage avant de mourir et si son successeur en avait fait autant, les 2 parrainages auraient été valides. Il y a de quoi gagner quelques signatures...

Nicolas Sarkozy, le nouveau Voltaire:  “Moi, je combat les idées de M. Le Pen. Mais je me battrai pour que M. Besancenot comme M. Le Pen puissent les défendre. La démocratie ne doit pas être confisquée par un petit nombre de gens.”

Notons au passage le mépris pour les élus, pour la médiation dans la démocratie, un propos que d'aucun qualifieraient "d'outrancièrement populiste". 

Après m'être beaucoup interrogé sur cette question des parrainages, la sortie de NS m'a clarifié les idées: le système des parrainages est là pour éviter les candidatures fantaisistes à la présidentielle. Point barre et tant mieux. (écoutez Schivardi du parti des travailleurs sur BFM)

Si le système doit être réformé, ce n'est pas par ce bout là. Peut-être faut-il plus de proportionnelle au parlement, peut-être faut-il supprimer l'élection présidentielle.

On peut certes déplorer que les gros partis jouent, au gré de leur stratégies politiques, à favoriser des petits candidats pour dégommer le candidat de l'autre gros parti, ou à tarir leurs parrainages de crainte de vivre un nouveau 21 avril. Mais c'est d'abord parce que ces petits candidats n'ont pas d'élus. Et  qui Sarkozy est-il pour décréter que Besancenot et Le Pen  sont les seuls candidats sans assise locale qui méritent de se présenter à la présidentielle?

Tout à fait d'accord avec Tansaalft sur les parrainages:

"L’élection présidentielle aujourd’hui a trop tendance à ressembler à la Star Academy avec des personnalités politiques que l’on trouve sympathiques et dont l’image plait et pour qui l’on exprime des intentions de votes, mais le fondement d’un régime politique ce sont les corps intermédiaires constitués par les partis politiques dont la fonction est essentielle dans la démocratie. Le modèle politique français est déjà de façon assez caricaturale la rencontre entre un « homme et un pays » (une dérive gaulliste) pour chercher à en accentuer les défauts en se permettant d’avoir des candidats « personnalités ». Il est indispensable d’avoir une base politique, c’est-à-dire des élus, pour incarner une politique. Et dans la balance, les 17% de vote sur le nom de Jean-Marie Le Pen ne doivent pas masquer que le Front National est un parti avec très peu d’élus, pas parce qu’il serait l’objet d’un complot de « l’establishment » mais plus simplement parce que ses élus ont été assez minables au plan local ou régional ou victimes des guerres intestines du Front National. Il y a certainement un coup de bluff dans le discours de Le Pen aujourd’hui qui prétend ne pas avoir ses signatures, mais si c’était vraiment le cas ce ne serait ni étonnant, ni injuste. Il y a plus de 47 000 élus en France et il n’y en aurait pas 500 prêts à parrainer Jean-Marie Le Pen. C’est la logique démocratique même qui l’exclurait de la course. Le Front National n’a pas beaucoup d’élus et il y a de bonnes raisons pour cela.

Certains avancent qu’il faut représenter « tous les courants de pensée » lors d’une élection et que des candidats comme Le Pen ou Besancenot ont ainsi leur place. C’est à nouveau faire injure à la démocratie. Les grandes démocraties de la planète ont soit un bipartisme qui leur épargne les partis extrémistes (le cas du Royaume-Uni ou des Etats-Unis), soit des extrêmes faibles. C’est une spécificité française d’avoir un tiers de l’électorat votant pour des partis aux inspirations anti-démocratiques, anti-républicaines et/ou anti-libérales (souvent les trois à la fois). Cela est la conséquence d’une décrépitude de la démocratie qui ne peut qu’être encouragée par la respectabilité que l’on donne à des gens qui n’ont tout simplement pas leur place dans un régime politique moderne. Les idées d’un Olivier Besancenot ou d’une Arlette Laguillier sont non seulement l’antithèse des valeurs qui sont celles de la France et qui fondent son régime politique depuis trois siècles et même au-delà. Mais ce sont aussi des insultes aux victimes des régimes totalitaires socialistes. Il en va de même à l’extrême-droite avec le Front national et son leader qui est toujours prompt à minimiser les crimes nazis et à exprimer sa sympathie pour le régime de Vichy, ou bien de façon plus contemporaine sa sympathie à l’égard de Saddam Hussein et quelques autres dictateurs"

Paxatagore disait cela en des termes choisis il y a quelques mois, auxquels je souscris :

"C'est beaucoup plus difficile pour les candidats des extrêmes, dont c'est la politique de conchier les compromis et qui, par conséquent, n'ont pas ou peu d'élus locaux. On sait mon opinion à ce sujet : c'est le prix à payer de leur stratégie contraire à la règle de la démocratie : le compromis. Tant pis pour eux, qu'ils périssent dans la fange des oubliés des médias. Mais tout le monde ne pense pas ainsi, puisque certains estiment que Jean-Marie Le Pen ou Arlette Laguillier ont le droit de s'exprimer. Moi aussi, mais peut-être au cirque d'hiver ou depuis une camisole de force, pas forcément sur TF1 ou France 2 (ok, sur une chaine confidentielle comme LCP, ça passe). En gros, le débat présidentiel est un débat sérieux, autant le laisser aux gens qui ont sérieusement envie d'être président et pas à ceux qui sont là pour faire avancer leurs idées. Si Le Pen veut faire passer ses "idées", qu'il ouvre un blog."

La décision du conseil constitutionnel de ce jour qui vient censurer plusieurs dispositions de la loi organique qui réforme la formation et la discipline des magistrats (à la suite de l'affaire d'Outreau) est un beau cadeau de fin de mandat pour les 3 sages qui quittent cette institution.. et pour les autres.

La principale disposition censurée (les autres sont significatives également) concerne les sanctions disciplinaires contre les juges:

6. Considérant que l'article 14 de la présente loi modifie l'article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 susvisée qui définit la faute disciplinaire comme " tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité " ; que le 1° de cet article 14 précise que " constitue un des manquements aux devoirs de son état la violation grave et délibérée par un magistrat d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties, commise dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue définitive " ;

7. Considérant que l'indépendance de l'autorité judiciaire, garantie par l'article 64 de la Constitution, et le principe de la séparation des pouvoirs, proclamé par l'article 16 de la Déclaration de 1789, n'interdisent pas au législateur organique d'étendre la responsabilité disciplinaire des magistrats à leur activité juridictionnelle en prévoyant qu'une violation grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties puisse engager une telle responsabilité ; que, toutefois, ces mêmes principes font obstacle à l'engagement de poursuites disciplinaires lorsque cette violation n'a pas été préalablement constatée par une décision de justice devenue définitive ;

 

 Pour les lecteurs d'Eolas, cette censure était attendue: le Conseil d'Etat avait prévenu le gouvernement de l'inconstitutionnalité de ce texte.

"Ne voulant pas retarder la discussion du projet de loi, le Gouvernement a déposé ce dernier sur le bureau de l'Assemblée nationale en en excluant la disposition relative à la faute disciplinaire , a déclaré l'urgence, puis a déposé un amendement portant article additionnel." Le commentaire aux cahiers analyse la navette parlementaire sur cette disposition: le texte finalement voté est finalement aussi inconstitutionnel que le texte initial.

Chronique d'une censure annoncé en somme. Quel est l'intérêt du gouvernement d'aller ainsi dans le mur? N'y -t-il pas simplement une indifférence politique à la production du droit, à laquelle la capacité à produire du vent  bruit semble être un avantageux substitut?

3 nominations au conseil constitutionnel,donc.

a) Dans un billet précédent, je défendais l'idée, qui correspondait à la rumeur de septembre dernier, que Renaud Denoix de Saint-Marc soit un bon candidat à la présidence de l'institution. Il ne sera finalement "que" membre, mais je persiste dans l'idée que c'est un très bon recrutement. (contrairement à Jules de Diner's room, qui s'arrête un peu vite à mon gout au sommaire du GAJA)

b) Dans ce même billet, j'appelais à la nomination d'un  magistrat judiciaire . La désignation de Guy Canivet apparait donc comme une excellente nouvelle. (Y compris en terme de discrimination positive: il sera le seul membre à n'être passé ni par Science-po Paris ni par l'ENA)

c) Enfin, je considérais l'hypothèse de la désignation de JL Debré comme "un contre-feux", tout en mentionnant et c'était le fil conducteur du billet, qu'un membre du CC devait avoir des qualités juridiques, mais aussi politiques. Je reste réservé sur ce choix,qui promet cependant d'intéressantes situations. On peut être rassuré, comme Authueil par le mix qui nous est proposé: "Avec ces deux très hauts magistrats, on sait qui va écrire les décisions, et ce ne sera Jean-Louis."

Et pourtant, je ne suis pas insensible à  son expérience du droit parlementaire et de son trackrecord pour tenter de rehausser l'institution parlementaire: irons-nous vers la VIème république par la jurisprudence constitutionnelle? On ne peut être déçu qu'en bien...

Le samedi matin est propice au triptyque de France culture: répliques, concordance des temps, le bien commun.

Mais voila, parfois le sujet est aride ou éloigné de vos centres d'intérêt de façon excessive (même si comme pour  Montaigne, rien de ce qui est humain ne vous est indifférent).

Je vous propose donc de télécharger et d'écouter l'émission "sur les docks" diffusée cet après midi sur France culture, intitulée: Vers une " troisième naissance " du Conseil Constitutionnel .

Lien mp3 ici.  

Bonne écoute!

Voici la description sur le site de France culture. Je n'ai entendu que la fin de l'émission. J'écouterai le reste demain matin (miam miam!).

Un documentaire de Sébastien Galcéran et Nathalie Salles

En février 2007, le mandat de trois des neuf membres du Conseil Constitutionnel arrive à expiration : Pierre Mazeaud, Simone Veil et Jean-Claude Colliard seront remplacés par trois nouvelles personnalités nommées, pour neuf ans, par le président de la République, le président de l’Assemblée nationale et celui du Sénat. A n’en pas douter, ces nominations susciteront leur lot habituel de commentaires favorables ou défavorables, en fonction des parcours, des compétences et des allégeances politiques (supposées ou réelles) des nouveaux juges constitutionnels … Et se posera inévitablement la question des effets de cette nouvelle physionomie du Conseil constitutionnel dans le paysage politique français de l’après-2007...
La question du mode de nomination (celle de Jean-Louis Debré, l'actuel président de l'Assemblée nationale, , à la tête du Conseil Constitutionnel, semble d’ores et déjà acquise) ne recouvre pourtant qu’incomplètement les enjeux de cette institution chargée de contrôler la conformité des lois à la Constitution et de vérifier la légalité des élections présidentielles et parlementaires. Le premier enjeu n’est pas mince puisqu’il est de savoir si, depuis bientôt cinquante ans, le Conseil constitutionnel a fait la preuve que, sans lui, la législation française serait moins démocratique. Ensuite, les conditions de réforme de cette institution – une « troisième naissance » – seront-elles réunies au lendemain de l’élection présidentielle de 2007 ? En 1958 – « première naissance » –, le Conseil constitutionnel n’était pas né pour être une cour juridictionnelle. Il l’est devenu d'abord en 1971, en appuyant ses décisions sur les principes posés par la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et le Préambule de la Constitution de 1946, ensuite grâce à la réforme constitutionnelle de 1974 qui a accordé le droit à la minorité parlementaire de le saisir (droit auparavant réservé au président de la République, au Premier ministre et aux présidents des deux Assemblées) – « seconde naissance ».
Quelles seraient les conséquences pratiques de l’ouverture du droit de saisine à tous les justiciables ? Comment améliorer concrètement les conditions de préservation de la neutralité des décisions du Conseil dans l’instruction des affaires (lisibilité et clarté des motivations, transparence sur le nom du rapporteur au sein du Conseil et sur le contenu du rapport lui-même, sur les opinions dissidentes au moment de la décision finale...) ? Cette « troisième naissance » ne va-t-elle pas réveiller, une fois encore, la crainte d’un « gouvernement des juges » ?
Troisième et dernier enjeu, dans la perspective de la construction européenne : existe-t-il une concurrence ou une complémentarité dans la protection des Droits de l'homme entre le Conseil Constitutionnel et les organes européens (la Cour européenne des droits de l'homme, à Strasbourg, et, dans une moindre mesure, la Cour de justice des Communautés, au Luxembourg) chargés eux aussi d'en surveiller le respect par les Etats signataires de conventions internationales ? Quelle est la place, à plus long terme, des Constitutions nationales dans le droit positif ?

Avec :
Deux anciens présidents du Conseil Constitutionnel, Yves Guéna (aujourd’hui président de l’IMA) et Robert Badinter (aujourd’hui sénateur PS) ;
Deux anciens membres du Conseil, Noëlle Lenoir et Monique Pelletier ;
Olivier Schrameck, ancien secrétaire général du Conseil Constitutionnel (actuellement membre du Conseil d’Etat) ;
Dominique Chagnollaud, directeur du Centres d’études constitutionnelles et politiques (CECP) de l'université de Paris II - Panthéon-Assas ;
Bastien François, professeur de Sciences Politiques à l’université Paris I – Sorbonne ;
Guillaume Sacriste, maître de conférence en Sciences Politiques à l’université Paris I – Sorbonne ;
Elisabeth Zoller, professeure de droit public à l'université de Paris II - Panthéon-Assas, spécialiste de le Cour suprême des Etats-Unis.

Producteur coordonnateur : Joseph Confavreux
Producteur délégué : Sébastien Galcéran
Réalisation : Nathalie Salles

L'annonce dans la presse de la nomination de Jean-Marc Sauvé comme vice-président du Conseil d'Etat en remplacement de Renaud Denoix de Saint-Marc a été accompagnée de celle, encore hypothétique (elle ne doit pas intervenir avant février 2007), de la désignation de ce dernier à la tête du Conseil constitutionnel en remplacement de Pierre Mazeaud. 

Certains esprits chagrins (telle la "spécialiste"  du droit administratif sur Agora Vox, site souvent interessant, mais sur lequel je  renonce à porter la contradiction) y voient le signe de la collusion qui préside à ces nominations, ce qui est l'occasion d'une forme particulière du troll en droit public: invoquer l'affaire d'Outreau pour parler de la justice administrative. 

Il faut pourtant bien voir de quoi il s'agit lorsque l'on parle de la désignation de membres du conseil constitutionnel, dont tous les trois ans 3 nouveaux membres sont désignés pour 9 ans par le Président de la République et les présidents de chaque assemblée:

1°) la fonction de membre du CC n'est pas un pur exercice de juridicité. Certes, les sages de la rue Montpensier doivent dire le droit, notamment le droit constitutionnel et le droit electoral. L'évolution de son office, voulue par le CC lui-même, a conduit à renforcer cette image de juridicité, de gardien des libertés constitutionnelles en particulier, à l'occasion de l'élargissement du bloc de constitutionnalité.

Mais cette fonction est également éminement politique: il s'agit de remplir une tache de régulation des pouvoirs constitutionnels, en censurant le législateur, en tapant sur les doigts du gouvernement qui bouscule les prérogatives du parlement, etc.. Mais aussi en étant le juge électoral des élections présidentielles et parlementaires. Dans l'ensemble de ses taches, il ne s'agit pas simplement pour les membres de connaitre leurs grands arrêts. Il faut un sens politique, qui allie finesse et tenacité pour faire prévaloir une certaine idée des institutions plutot qu'une autre.

Il ne s'agit jamais de choisir le meilleur constitutionnaliste de France, un pur technicien  du droit qui n'aurait pas de vision politique. (l'exemple de Georges Vedel est évidemment un contre-exemple lumineux.. qui confirme selon moi la règle!))

2°) Dans un tel contexte, il est évident que toute autorité dotée du pouvoir de nomination d'un membre du conseil a tout intérêt à choisir quelqu'un de proche sur le plan des idées. Et l'on constatera que cette recherche par l'autorité de nomination d'une proximité idéologique existe ailleurs. Aux Etats-Unis, un candidat à la Cour Suprême devra avoir un trackrecord sur la question de l'avortement, ou des relations entre les Etats et l'Union. 

Pour rebondir sur le dernier exemple, je ne suis pas sûr qu'une procédure d'audition devant le parlement, comme aux Etats-Unis, permettrait d'obtenir de meilleures nominations que le système actuel (qui est de mon point de vue tout à fait insatisfaisant, comme en général le trop grand pouvoir de nomination accordé au président de la République). Pour qu'une selection par auditions puisse fonctionner, il faudrait en effet que le parlement soit délivré du fait majoritaire. Sinon, en l'état actuel de nos institutions, je crains fort que le résultat ne soit franchement  calamiteux.

On reproche parfois à ces nominations de n'être assujetties à aucune condition de qualification juridique. Un critère de diplôme serait absurde s'agissant de personnes de plus de 60 ans: leur expérience professionnelle peut combler une absence d'agrégation en droit public (ou privé d'ailleurs). On constate aussi qu'en pratique, les membres ont une qualification juridique significative. 

3°) dans ce contexte, l'éventuel choix de l'ancien vice-président du Conseil d'Etat me paraitrait finalement une bonne nouvelle:

- ayant exercé les fonctions de de directeur des affaires civiles et du sceaux, de secrétaire général du gouvernement (SGG) et de vice -président du Conseil d'Etat, il a une grande connaissance du processus d'élaboration des textes normatifs et tout simplement du droit.

- il n'y a pas, à ma connaissance et contrairement à ce que laissait entendre le billet d'agoravox précité, de problème de "séparation de carrière entre le Conseil d'Etat et le conseil constitutionnel". Personne ne siège concuremment dans les deux juridictions. Il y a toujours la possibilité de se déporter. L'ancien vice-président n'est plus membre du CE.  

- au contraire, il me semble utile pour le "dialogue des juges" que ce type de passerelle existe. Après tout, le CE est aussi juge de la constitutionnalité des règlements. La compréhension mutuelle des deux institutions est utile à la cohérence globale de notre système juridique. Ceci plaide d'ailleurs pour que de hautes personnalités du monde judiciaire soient désignées à leur tour au sein du  CC.

- l'hypothèse de la nomination de Jean-Louis Debré est-elle dans ce contexte un habile contre-feux? D'une part, je n'en vois pas la nécessité, et d'autre part, sans évoquer les qualités personnelles du président de l'Assemblée nationale, il paraitrait bizarre qu'il soit nommé au CC, alors que lui même peut nommer un autre membre. Et s'agissant de la qualité politique et pas seulement juridique qui me parait nécessaire à un membre du CC, je crois que Denoix de Saint-Marc n'en manque pas (SGG sous cinq premiers ministres ...) 

Suite du billet précedent, où l'on  s'interesse toujours à la dimension  juridique des livres de campagne, mais aussi aux candidatures de témoignage, au juste prix, aux chiffres de vente des ouvrages de personnalités politiques et à la fréquentation du site de Ségolène Royal...

1°) L'enjeu du contrôle des comptes est double pour le candidat, comme le montre bien le site de la Commission nationale des comptes de campagne, qui explique les mécanismes applicables aux élections autres que la présidence de la République:

- se faire rembourser ses frais de campagne

- avoir un compte de campagne validé pour ne pas être déclaré inéligible.

On comprend bien que ce double enjeu n'est pas appréhendé de la même façon selon que le candidat "joue la gagne" ou fait une simple candidature de témoignage (pas au sens du livre de NS). Pour ces derniers candidats, l'objectif sera surtout, dans le limite du plafond de dépenses, de se faire rembourser une somme maximale, ce qui peut impliquer de ratisser large, comme le montre une décision récente du Conseil d'Etat plutot amusante (tout est relatif):

Considérant que les frais d'achat d'un code électoral et d'un annuaire des entreprises de la région Centre, pour des montants respectifs de 22,96 euros et 123 euros, dont M. F demande la réintégration dans son compte de campagne ont été, alors même que ces ouvrages pouvaient être utiles à d'autres campagnes, engagés en vue de l'élection de M. F au sens de l'article L. 52-12 du code électoral ; qu'ainsi M. F est fondé à soutenir que les sommes correspondant à ces achats doivent être réintégrées dans son compte de campagne ;

On comprend que la commission des comptes de campagne avait refusé de prendre en compte ces dépenses au motif qu'elles pouvaient servir pour plusieurs élections.

En revanche, lorsqu'un candidat a pour ambition principale sérieuse de gagner, l'objectif premier est de respecter les obligations , condition sine qua non (en principe) pour ne pas être inéligible, mais juste derrière vient la nécessité d'optimiser la dépense: dépenser l'argent sur les actions les plus efficaces, mais aussi réussir à dépenser jusqu'au plafond, mais sans le dépasser (un peu comme au juste prix). Il s'agit non pas de chercher à assimiler autant de dépenses possibles à des dépenses électorales, mais à faire attention à ce que certaines dépenses non déclarées ne soient réintégrées dans le compte  par la commission.

Ce que je viens de décrire sommairement concerne essentiellement les élections autres que les présidentielles. Pour l'élection présidentielle, le contrôle des comptes se heurte à un autre écueil, qui découle directement de la loi organique 62-1292 relative à l'élection présidentielle:

- s'agissant de l'election présidentielle proprement dite, le conseil constitutionnel proclame les résultats très rapidement:

- en 2002, les résultats du premier tour sont proclamé le 24 avril,

-  la liste des candidats habilités à se présenter au second tour de l'élection présidentielle le 25 avril

- et le 8 mai les résultats du second tour. 

- s'agissant des comptes, ceux-ci sont définitivement validés (ou pas) plusieurs mois après l'installation à l'Elysée du nouveau président.  Ainsi en 2002, l'ensemble des décisions sur les comptes des divers candidats ont été rendues le 26 septembre 2002.

Imaginez que le compte du vainqueur ne soit pas valide. Est-il politiquement envisageable d'annuler l'élection? Vaste débat, qui n'est évidemment pas juridique: l'onction démocratique a-t-elle lavé le candidat de ses turpitudes (parfois purement techniques).

Pour éviter cette dichotomie entre validation des opérations électorales et validation des comptes, le seul élement de réponse apportée pour les prochaines élections présidentielles tient dans l'intervention préalable de la commission des comptes de campagne dans cette élection.
C'est seulement si un candidat est mécontent de la décision de cet organisme qu'il pourra saisir le conseil constitutionnel d'un recours de plein contentieux. Il y a donc désormais un parallélisme avec les autres élections, pour lesquelles la décision de la commission des comptes est susceptible d'un recours devant le Conseil d'Etat. En réalité cette réforme  vise surtout à alléger le travail du conseil constitutionnel, qui, en année électorale quinquénale, doit examiner de nombreux recours sur les élections à l'assemblée nationale. 

2°)  Commentaire politico-politique (en shorter)

- "Un jour, disait amèrement William Golding, quelqu'un découvrira un exemplaire d'un de mes romans non dédicacé, et il vaudra une fortune". (cité par Gérard Genette dans Bardadrac, décidément un très bon bouquin...)  On serait tenté, devant le succès rencontré par "témoignage",  de remplacer Golding par Sarkozy!

- 275 000 exemplaires pour Sarkozy, 57 000 pour Jospin (le monde comme je le vois), 27 000 pour Hollande (devoir de vérité). Je n'ai pas trouvé les chiffres du livre de Rocard, qui a bien marché semble-t-il.

- Tout cela n'est pas grand chose à coté de "Démocratie française", publié par Valéry Giscard d'Estaing en 1976, qui aurait vendu près de 1 million d'exemplaires. Chiffre cosmique et difficile à expliquer (les gens ne lisaient pas de blogs alors ils lisaient VGE?).  Comme le note le Guardian, cela ne l'a pas empêché de perdre contre Mitterand en 1981.

- et désir d'avenir dans tout çà? Le processus collaboratif d'élaboration du livre de Ségolène Royal semble bloqué au chapitre 2, alors que Témoignage aurait été rondement mené en 4 mois.  L'ébauche de livre de Royal apparait aujourd'hui comme une fiche de lecture géante pour candidats à l'ENA, loin de la proximité affichée par Sarkozy, qu'on l'apprecie ou pas. Les deux titres de chapitres reprennent d'ailleurs curieusement la thématique des chapitres (le désordre du chômage, le désordre politique, etc...) d'un livre écrit par Ségolène il y a 10 ans, intitulé "La vérité d'une femme". Les stats du site ne sont plus mises à jour depuis mai, qui avait entamé un déclin sévère de la fréquentation.

On critique ici les médias pour leur manque de rigueur juridique, mais on trouve quand même dans la presse matière à réflexion et  étonnement, comme cet article récent du Monde :

Littérature ou propagande ? Pour Témoignage, le livre de Nicolas Sarkozy (...), la question n'est pas seulement d'ordre philosophique. Elle intéresse les juges, qui seront tenus de vérifier que, dans l'année précédant l'élection, les candidats ont répertorié toutes leurs dépenses de campagne, sans dépasser le plafond prévu par la loi.

Ce billet consitue un bref commentaire juridique de la question de la place des livres dans les comptes de campagne, tandis qu'un second s'attachera à la stratégie financière et politique.

Le Monde pose la problématique:

Le Conseil constitutionnel, chargé pour l'élection présidentielle, de l'examen des comptes de campagne, a longtemps campé sur une position prudente. Il considère notamment que "la publication d'un ouvrage ne saurait, en principe, être regardée comme une action de propagande du seul fait que l'auteur de ce livre est candidat à une élection". Tout juste exigeait-il, depuis 1995 et l'examen des comptes de campagne du candidat Jacques Chirac, la prise en compte dans les dépenses de campagne de "toutes les dépenses effectuées en vue de sa promotion" ou, lorsque l'ouvrage ressemble trop à une profession de foi politique "le coût de l'édition et de la commercialisation" (décision du 11 octobre 1995).

On trouve des décisions similaires de la part du conseil d'Etat, qui est compétent en premier ressort ou en appel pour la plupart des autres élections politiques (pour la contestation des décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques).
Voyez cette decision, qui concerne les élections municipales de Béthune (je ne sais pas pourquoi, mais ce M. Y qui a écrit "Excès de vitesse" me rappelle quelqu'un...):

Considérant que la publication d'un ouvrage ne saurait, en principe, être regardée comme une action de propagande du seul fait que l'auteur de ce livre est candidat à une élection ; que, si l'ouvrage de M. Y... intitulé "Excès de vitesse", publié au mois d'octobre 2000, se présente comme un récit autobiographique à la faveur duquel son auteur dresse un bilan positif de l'action qu'il a conduite en qualité de maire de Béthune, ainsi que des relations qu'il entretient avec les habitants de la commune, ce livre contient des considérations générales et des réflexions critiques sur les orientations à mettre en oeuvre pour la gestion communale ; que, dans cette mesure, il présente un caractère électoral ; que, par suite, les dépenses effectuées en vue de sa promotion doivent être regardées comme ayant été engagées en vue de l'élection (..)

 

La question est bien celle de l'objet de l'ouvrage: présente- t-il un caractère électoral?  Et s'agissant de M. Sarkozy, on se doute bien que son objectif n'est pas un fauteuil à l'Académie française...
On ecrirait presque la decision du conseil constitutionnel par avance: "considérant que l'ouvrage de M. Sarkozy intitulé Témoignage se présente comme comme un récit autobiographique à la faveur duquel son auteur dresse un bilan positif de l'action qu'il a conduite en qualité de maire, de ministre et de président de l'UMP, ainsi que des relations qu'il entretient avec sa femme, le Président de la république et les amis du premier ministre, ce livre contient des considérations générales et des réflexions critiques sur la rupture à mettre en oeuvre pour la gestion du pays etc..."

Les choses se corsent avec ce curieux courrier du Conseil constitutionnel cité par le Monde:

 Dans une note du 7 juillet 2005, intitulée "Observations sur les échéances électorales de 2007", il a notamment "préconisé (...) l'obligation pour le candidat d'éditer à compte d'auteur les ouvrages publiés en vue de son élection : les dépenses d'édition et les recettes seraient imputées au compte de campagne pour leur montant brut". "Cela pénaliserait les candidats auteurs de best-seller et réduirait d'autant leur budget de campagne !", s'inquiète un conseiller de M. Sarkozy.

On comprend la logique du conseil:  le code électoral interdit les dons aux candidats émanant de personnes morales.
Lorsqu'un éditeur publie  un livre pour un "ami" politique, afin de lui donner un peu de notoriété (notamment par les reprises dans la presse),  les frais engagés devraient rentrer dans le compte de campagne. 

C'est d'ailleurs ce qu'avait fait le CC dans la décision précitée de 1995 concernant un certain J. Chirac:

Considérant que la publication d'un ouvrage ne saurait en principe être regardée comme une action de propagande du seul fait que l'auteur de ce livre est candidat à une élection;

Considérant cependant que le candidat a publié, en juin 1994, un livre intitulé: "Une nouvelle France " qui, par son contenu, apparaît comme un ouvrage de caractère électoral; que par suite les dépenses effectuées en vue de sa promotion, qui s'élèvent à la somme de 250 000 F, ont le caractère de dépenses engagées en vue de l'élection, au sens de l'article L. 52-12;

Considérant que le candidat a également publié, en janvier 1995, un ouvrage intitulé: "La France pour tous ", dans lequel il présente les lignes directrices de son programme électoral; qu'il s'agit d'une dépense indissociable de la campagne en vue de son élection; qu'il ne saurait être fait une appréciation exagérée du coût de l'édition et de la commercialisation de l'ouvrage en l'évaluant à la somme de 250 000 F;

 

Mais cela passe-t-il nécessairement, comme y invite le conseil dans son courrier, par une publication à compte d'auteur? Si l'ouvrage n'est qu'une profession de foi, au sens électoral du terme on peut le concevoir. Sinon, cela me parait excessif, car il est possible d'estimer la somme à réintégrer dans le compte de campagne. Mais pourquoi pénaliser les livres que les gens ont vraiment envie d'acheter et de lire?

 La suite au prochain numéro, où l'on verra notamment que le temps des comptes n'est pas celui de la démocratie...

Mise à jour (10.08.06): beaucoup de références à la jurisprudence du conseil constitutionnel dans un billet du blog droit administratif sur ce sujet. Le 1er commentaire est aussi interessant.