le silence des lois

Il a raison Koz, il faut être un gauchiste de mauvaise fois et querelleur pour reprocher au Président sa politique de civilisation, qu'il a encore défendue lors de sa conférence de presse de ce jour: qu'est-ce qu'on aurait pas dit si il avait promu une politique de barbarie. Jamais contents ces socialistes.

Mais bon, cette proposition d'une nouvelle révision constitutionnelle pour intégrer de nouveaux droits n'est-elle pas sulfureusement chiraquienne? A la fois dans le contenu (quand on ne peut pas changer les choses, on change les noms -Jaurès) et par la méthode (on vient d'avoir un travail important de la commission Balladur sur les réformes constitutionnelles, qui n'est pas encore entré en vigueur: faut-il déjà en remettre une couche avec Mme Veil?).

Le plus sûr des mutismes ce n'est pas de se taire, c'est de parler (kierkegaard)

Mauvais articles, mauvais titres du Monde pour qualifier l'arrêt du Conseil d'Etat du 8 février 2007 Sacilor.

"le Conseil d'Etat s'efface derrière la justice européenne"

"le Conseil d'Etat consacre le primat du droit européen"

 

En revanche très bon billet à ce sujet sur le blog de J. Quatremer , qui nous propose en particulier les conclusions du commissaire du gouvernement, M. Guyomar.

 

 L'idée de l'arrêt Sacilor est plus subtile que ne l'indique paresseusement le Monde, et plus susceptible de garantir les droits des individus qu'une simple préséance du droit communautaire sur le droit national, y compris la Constitution.

L'hypothèse de l'arrêt Sacilor est d'abord limitée: est en cause la violation alléguée d'un principe constitutionnel par un texte règlementaire français transposant une directive

Le Conseil d'Etat vérifie désormais si ce principe constitutionnel trouve son équivalent concret dans le droit communautaire.

Si c'est le cas, c'est au regard du droit communautaire qu'est examiné le décret, ou plus exactement la directive qu'il transpose: ceci implique le cas échéant de saisir la CJCE d'une question préjudicielle. Dans notre cas: la question des requérants était : le décret est-il contraire au principe constitutionnel d'égalité? Le CE constate que le décret se borne à transposer une directive et  que le principe d'égalité a son équivalent en droit communautaire. Il reformule alors la question: le décret est-il illégale parce qu'il transpose une directive invalide, en ce qu'elle viole le principe communautaire d'égalité? 

Si ce n'est pas le cas (c'est ce que le commissaire du gouvernement  appelle p.9 la "réserve de constitutionnalité"), par exemple si le droit des propriétés publiques  est invoquée, c'est alors au regard du principe constitutionnel qu'est examiné la légalité du décret, car un tel droit n'existe pas au niveau communautaire.

Il ne s'agit donc pas de s'effacer derrière la justice européenne ou de consacrer le primat du droit européen: il s'agit d'assurer une garantie des droits la plus élévée, le cas échéant en acceptant que l'écran constitutionnel ne soit pas un obstacle à l'application du droit communautaire.

Grand arrêt.

Décidemment, j'avais raison de constater que j'avais tort! Le cinéma est en train de devenir un véritable moteur des politiques publiques. Ainsi  :

"Monsieur Jean-Louis Debré, Président de l’Assemblée nationale, accueillera Monsieur Al Gore, ancien vice-président des États-Unis, à l’occasion de la projection du film « Une vérité qui dérange » (« An inconvenient truth ») le mercredi 11 octobre 2006."

Dans sa volonté de faire avancer ses idées sur le plan politique, Al Gore est peut-être un lecteur trop littéral de la constitution française, qui veut que le Parlement vote la loi. Dans un souci d'efficacité de son message auprès des décideurs publiques, il aurait sans doute  été bien inspiré de présenter directement son film au président de la République...

 

Venons-en au dialogue social. Le président de la République s'est prononcé pour son renforcement hier au Conseil économique et social. Il notait en particulier que:

La légitimité de l'alternance politique ne justifie pas (...) les logiques de table rase, les à-coups systématiques dans les politiques. Elle ne justifie pas les changements incessants de législation, où l'effet d'annonce l'emporte trop souvent sur l'efficacité, voire sur la réalité de l'action.

 

 Je ne peux que souscrire à cette analyse: une alternance politique n'est absolument pas nécessaire pour changer incessamment la législation et troquer l'efficacité pour les effets d'annonce.
C'est ainsi qu'en 2004, une loi sur le dialogue social a déjà été voté! Dans son exposé des motifs, le gouvernement prennait l'engagement solennel de consulter les partenaires sociaux avant tout projet de loi concernant le social. On sait ce qui en est advenu.

 

Les difficultés d'une telle obligation de consultation des syndicaux sont de deux ordres:

- politique: avec des syndicaux qui n'ont pas envie de prendre des décisions (pour être rapide), leur consultation risque de n'être qu'une perte de temps, alors que les lois semblent devoir réagir de plus en plus, dans la précipitation, à l'air du temps.

- constitutionnel: pour que le conseil constitutionnel censure le dépot d'un projet de loi qui n'aurait pas fait l'objet de la consultation préalable des partenaires sociaux, il faudrait que cette obligation soit inscrite dans la constitution et non dans la loi. L'obligation posée par une loi peut-être défaite par une nouvelle loi...
De plus, l'initiative des lois appartient aussi au Parlement (on parle alors de proposition de loi, pour les distinguer les projets de loi gouvernementaux). Va-t-on imposer aux parlementaires de consulter les syndicats avant toute proposition de loi sociale? Si ce n'est pas le cas, le gouvernement pourra toujours demander à un parlementaire de déposer une proposition de loi (cette technique est déjà utilisée...). Et quid du droit d'amendement, parlementaire ou gouvernemental, qui peut changer l'économie d'un projet de loi?

Je propose donc aux partisans du renforcement du dialogue social de faire un film sur le sujet. Des idées sur le titre?

L'annonce dans la presse de la nomination de Jean-Marc Sauvé comme vice-président du Conseil d'Etat en remplacement de Renaud Denoix de Saint-Marc a été accompagnée de celle, encore hypothétique (elle ne doit pas intervenir avant février 2007), de la désignation de ce dernier à la tête du Conseil constitutionnel en remplacement de Pierre Mazeaud. 

Certains esprits chagrins (telle la "spécialiste"  du droit administratif sur Agora Vox, site souvent interessant, mais sur lequel je  renonce à porter la contradiction) y voient le signe de la collusion qui préside à ces nominations, ce qui est l'occasion d'une forme particulière du troll en droit public: invoquer l'affaire d'Outreau pour parler de la justice administrative. 

Il faut pourtant bien voir de quoi il s'agit lorsque l'on parle de la désignation de membres du conseil constitutionnel, dont tous les trois ans 3 nouveaux membres sont désignés pour 9 ans par le Président de la République et les présidents de chaque assemblée:

1°) la fonction de membre du CC n'est pas un pur exercice de juridicité. Certes, les sages de la rue Montpensier doivent dire le droit, notamment le droit constitutionnel et le droit electoral. L'évolution de son office, voulue par le CC lui-même, a conduit à renforcer cette image de juridicité, de gardien des libertés constitutionnelles en particulier, à l'occasion de l'élargissement du bloc de constitutionnalité.

Mais cette fonction est également éminement politique: il s'agit de remplir une tache de régulation des pouvoirs constitutionnels, en censurant le législateur, en tapant sur les doigts du gouvernement qui bouscule les prérogatives du parlement, etc.. Mais aussi en étant le juge électoral des élections présidentielles et parlementaires. Dans l'ensemble de ses taches, il ne s'agit pas simplement pour les membres de connaitre leurs grands arrêts. Il faut un sens politique, qui allie finesse et tenacité pour faire prévaloir une certaine idée des institutions plutot qu'une autre.

Il ne s'agit jamais de choisir le meilleur constitutionnaliste de France, un pur technicien  du droit qui n'aurait pas de vision politique. (l'exemple de Georges Vedel est évidemment un contre-exemple lumineux.. qui confirme selon moi la règle!))

 

2°) Dans un tel contexte, il est évident que toute autorité dotée du pouvoir de nomination d'un membre du conseil a tout intérêt à choisir quelqu'un de proche sur le plan des idées. Et l'on constatera que cette recherche par l'autorité de nomination d'une proximité idéologique existe ailleurs. Aux Etats-Unis, un candidat à la Cour Suprême devra avoir un trackrecord sur la question de l'avortement, ou des relations entre les Etats et l'Union. 

Pour rebondir sur le dernier exemple, je ne suis pas sûr qu'une procédure d'audition devant le parlement, comme aux Etats-Unis, permettrait d'obtenir de meilleures nominations que le système actuel (qui est de mon point de vue tout à fait insatisfaisant, comme en général le trop grand pouvoir de nomination accordé au président de la République). Pour qu'une selection par auditions puisse fonctionner, il faudrait en effet que le parlement soit délivré du fait majoritaire. Sinon, en l'état actuel de nos institutions, je crains fort que le résultat ne soit franchement  calamiteux.

On reproche parfois à ces nominations de n'être assujetties à aucune condition de qualification juridique. Un critère de diplôme serait absurde s'agissant de personnes de plus de 60 ans: leur expérience professionnelle peut combler une absence d'agrégation en droit public (ou privé d'ailleurs). On constate aussi qu'en pratique, les membres ont une qualification juridique significative. 

 

3°) dans ce contexte, l'éventuel choix de l'ancien vice-président du Conseil d'Etat me paraitrait finalement une bonne nouvelle:

- ayant exercé les fonctions de de directeur des affaires civiles et du sceaux, de secrétaire général du gouvernement (SGG) et de vice -président du Conseil d'Etat, il a une grande connaissance du processus d'élaboration des textes normatifs et tout simplement du droit.

- il n'y a pas, à ma connaissance et contrairement à ce que laissait entendre le billet d'agoravox précité, de problème de "séparation de carrière entre le Conseil d'Etat et le conseil constitutionnel". Personne ne siège concuremment dans les deux juridictions. Il y a toujours la possibilité de se déporter. L'ancien vice-président n'est plus membre du CE.  

- au contraire, il me semble utile pour le "dialogue des juges" que ce type de passerelle existe. Après tout, le CE est aussi juge de la constitutionnalité des règlements. La compréhension mutuelle des deux institutions est utile à la cohérence globale de notre système juridique. Ceci plaide d'ailleurs pour que de hautes personnalités du monde judiciaire soient désignées à leur tour au sein du  CC.

- l'hypothèse de la nomination de Jean-Louis Debré est-elle dans ce contexte un habile contre-feux? D'une part, je n'en vois pas la nécessité, et d'autre part, sans évoquer les qualités personnelles du président de l'Assemblée nationale, il paraitrait bizarre qu'il soit nommé au CC, alors que lui même peut nommer un autre membre. Et s'agissant de la qualité politique et pas seulement juridique qui me parait nécessaire à un membre du CC, je crois que Denoix de Saint-Marc n'en manque pas (SGG sous cinq premiers ministres ...) 

Dans la perspective de la toute prochaine séance extraordinaire de l'assemblée nationale, le groupe PS  a annoncé le dépot de 30000 amendements, et l'on évoque jusqu'à 90 000 amendements.

Ces amendements se déclineraient selon le principe : la participation de l'Etat dans GDF  ne peut descendre en dessous de 71,03%; ne peut descendre en dessous de 71,02%; ne peut descendre en dessous de 71,01%...

Par ce biais, l'opposition est assuré de battre son propre record,  qui était de 14 586 amendements, à l'occasion de la loi de régulation des services postaux en 2005. L'idée était alors de faire correspondre chaque amendement à un bureau ou un point poste...

Le gouvernement s'en était tiré en recourant à l'article 41 de la constitution:

 S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité.

 

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

 

Dans le système parlementaire dominé par le fait majoritaire que nous connaissons, l'hypothèse du second alinéa, concernant un désaccord entre le président de l'assemblée et le gouvernement apparait gratuite. Le dernier rapport du Conseil d'Etat rappelle  (p. 318) que le Conseil constitutionnel a été saisi onze fois sur ce fondement, sept fois par le Président du Sénat et quatre fois par le Président de l’Assemblée nationale. Mais la dernière décision du Conseil constitutionnel à cet égard remonte à 1979.

 

 Il rapporte en outre que:

 Cet article a été utilisé 217 fois par le Gouvernement, essentiellement dans les vingt premières années d’application de la Constitution. Il est ensuite tombé en désuétude,en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dite « Prix et revenus », jugeant que la loi qui empiétait sur le domaine réservé au règlement n’était pas, de ce seul fait, contraire à la Constitution et de la possibilité que conserve le Gouvernement de demander ultérieurement le déclassement de la disposition législative, en application de l’article 37 alinéa 2. Il n’a pas été opposé une seule fois entre 1994 et 2004.

 

Dans l'affaire GDF, il parait difficile de faire tomber les amendements, sauf à considérer que l'on est dans le domaine règlementaire (c'est discutable). 

L'article 44 de la Constitution autorise le vote bloqué , qui peut être un gage de qualité normative (il permet au gouvernement de faire voter un texte qui présente une cohérence globale), mais n'empêche pas l'opposition de défendre ses amendements, et donc de faire perdre un temps considérable à tout le monde...

Je dis bien à tout le monde: nos amis députés de l'opposition ont envie de se faire réélire. Une fois l'effet d'annonce de leur resistance contre le projet néolibéral affirmé dans la presse, qui sera assez masochiste pour passer des heures et des jours à occuper le micro?

On peut donc penser que dans tous les cas la discussion ne durera pas des semaines, faute de combattant.

Reste aussi la possibilité du 49-3 (qui lui permet d'éviter que le débat ne s'éternise), mais c'est une arme délicate pour un premier ministre qui a épuisé ses balles d'argent s'agissant du passage en force.

 

Dans tous les cas, ses 30 000, 60 000 ou 100 000 amendements vont faire du tort à l'environnement.  

L'article 86 du règlement de l'AN  prévoit en effet que :

1 Les rapporteurs des commissions doivent être désignés et leurs rapports doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel que l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution. Les rapports peuvent, en outre, être publiés en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés sur décision du Bureau de l'Assemblée nationale.

2 Les rapports faits sur des projets de loi soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale ou sur des textes transmis par le Sénat concluent à l'adoption, au rejet ou à des amendements. En annexe des rapports doivent être insérés les amendements soumis à la commission, qu'ils aient été transmis par la Présidence de l'Assemblée ou directement présentés par leurs auteurs avant le dépôt du rapport

 

Je ne suis pas au fait du détail de l'application de cette règle (avis aux lecteurs éclairés!). Toujours est-il que plusieurs millions de pages seront peut-être imprimées pour satisfaire le besoin de publicité de l'opposition.

On n'opposera pas au droit d'amendement, prévu par la Constitution, une autre norme constitutionnelle, la Charte de l'environnement de 2004, où l'on lit notamment: 

"Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ;

Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;"...

 

Ce symptome des dérèglements de notre démocratie me fait revenir un peu sur des propos précédemment tenu ici. Ils consistaient à analyser le droit d'amendement et ses débordements comme une modalité d'expression d'une opposition qui n'a pas d'autres modes d'expression (society prepares the crime, the criminal commits it).

 

La politique n’est passionnante que dans l’opposition, a dit Georges Conchon. La pratique du droit d'amendement vient démentir ce noble postulat....

c'est une question ancienne, que les décisions contradictoires du CSA (analysées par le professeur Rolin), faisant suite à l'attitude abérrante (pour utiliser un terme statistique) de F. Bayrou ont replacé dans l'actualité.

La décision du conseil constitutionnel de ce jour ne va rien arranger, et pourrait requerir une révision constitutionnelle à terme.
Celui-ci, saisi automatiquement (article 61 al 1 de la Constitution) de la résolution modifiant le règlement de l'assemblée nationale, a censuré la disposition qui prévoyait que chaque groupe déclare en début de législature son appartenance à la majorité ou à l'opposition, et qu'en cas de désaccord, le bureau de l'assemblée tranche le litige.
Cette déclaration était assorti d'une serie de droits nouveaux pour les groupes d'opposition (fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d'enquête et des missions d'information en particulier).

Le Conseil constitutionnel s'est fondé sur l'article 4 de la Constitution pour déclarer contraire à celle-ci les dispostions en cause: " Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement... "

Un véritable statut de l'opposition ne semble ainsi pas pouvoir faire l'économie d'une disposition constitutionnelle...

NB aux lecteurs habituels: mes excuses pour le style actuel du site, qui est en cours de redécoration.

Ce billet permet aussi de se poser la question suivante: Les interventions du président de la République sont-elles des traductions automatiques d'une langue étrangère?

Je sais que ce n'est pas naturellement pas convenable de critiquer le Président. Je prépare quand même un billet anecdotique sur certaines péripérities de la construction européenne et sur la contribution présidentielle à ces péripétie.
Mais ici, c'est l'intervention du Président lors du point de presse conjoint avec la chancellière allemande du 6 juin 2006 qui m'interesse.

La dernière question posée par un journaliste était la suivante :

" Vous nous avez dit que vous preniez le temps de la réflexion en ce qui concerne les institutions de l'Europe, mais il semble que l'Allemagne et la France ne soient pas tout à fait d'accord sur le sort que l'on doit réserver au traité constitutionnel. Madame Merkel, du point de vue de l'Allemagne, ce traité constitutionnel qui a été adopté par un certain nombre de pays mais rejeté par la France et les Pays-Bas, doit-il être conservé pour être remis sur le métier en 2007/2008 ou doit-on faire tout à fait autre chose comme semble le préférer la France par exemple ?"

La réponse de Mme Merkel est très langue de bois (europe des citoyens, dynamique de développement, blabla) mais très bien articulée. Je rappelle qu'il s'agit d'une traduction en français.

Puis intervient le Président de la République et je reste pantoi, comme souvent quand on lit ses interventions, mais là on attend des sommets de vide (il ne s'agit pas de langue de bois). Je renonce à commenter plus avant, je grasse juste un peu:

"Juste un mot à ce sujet. C'est évidemment un problème complexe, ce qui me conduit à une réflexion : on peut être favorable à la construction européenne ou on peut y être défavorable. Cela, c'est la règle de la démocratie, et on peut l'exprimer. Mais ce qui n'est pas convenable, c'est de mentir aux Français.

Et là, je pense à la position purement française : Lorsqu'un certain nombre de responsables, incitant nos compatriotes à voter „non", ce qui est leur droit le plus naturel, leur expliquent : « Ne vous inquiétez pas, il y a, derrière, un plan B », alors que la majorité de ceux-là savaient très bien, parce qu'ils avaient une certaine expérience gouvernementale, que ce n'était pas vrai, c'est donc ce mensonge que je tiens à dénoncer. Il n'y avait naturellement pas de plan B, nous sommes maintenant dans une certaine difficulté, nous en sortirons, il faut une réflexion nécessaire, il faut reprendre l'ensemble des choses avec beaucoup de sagesse. C'est la raison pour laquelle je fais confiance à la présidence allemande pour lancer, à nouveau, le train dans la bonne direction."

La citation est intégrale. Vous comprendrez pourquoi on attend mai 2007 pour relancer le débat.