le silence des lois

C‘est la difficulté (relative) à laquelle se heurtent les sortants : ils nous proposent des trucs super, mais pourquoi ne les ont-ils pas mis en œuvre quand ils étaient « aux responsabilités » (pour parler comme un homme de gauche).  

Ainsi en va-t-il de la liaison proposée par N. Sarkozy entre immigration et identité nationale. Ou plutôt ainsi n’en va-t-il pas. Car une analyse des textes juridiques permet de relativiser largement la novation évoquée.

 

Rappelons que le droit des étrangers a pour fondement principal l’ordonnance 45-2658 du 2 Novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Cette ordonnance, modifiée a de très nombreuses reprises, est désormais codifié au sein du CESEDA (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile).

 

I La loi Sarkozy I de 2003 : « l’intégration républicaine » c’est la connaissance des principes républicains.

 

Cette loi n°2003-1119 du 26 novembre 2003 art. 8 (JORF 27 novembre 2003) a modifié l’article 6 de l’ordonnance de 1945, en introduisant le concept d’ « identité républicaine » :   

 « Lorsque la loi le prévoit, la délivrance d'une première carte de résident est subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française, appréciée en particulier au regard de sa connaissance suffisante de la langue française et des principes qui régissent la République française. La carte de résident est renouvelable de plein droit, sauf dans les cas prévus par la présente ordonnance. »

 

Cet article  a été codifié en 2004 à l’article L314-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (qui remplace l’ordonnance de 1945).

 

II La loi Borloo de 2005 : un « contrat d'accueil et d'intégration » (facultatif) pour vérifier l’intégration républicaine

 

Cette  version 2003 de l’intégration a été complétée par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale (loi Borloo) qui a introduit au code de l'action sociale et des familles notamment un   Article  L. 117-1 :

 « Il est proposé, dans une langue qu'il comprend, à tout étranger admis pour la première fois au séjour en France en vue d'une installation durable de conclure, individuellement, avec l'Etat un contrat d'accueil et d'intégration. Ce contrat a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles l'étranger signataire bénéficie d'actions, tenant compte de sa situation et de son parcours personnel et destinées à favoriser son intégration dans le respect des lois et des valeurs fondamentales de la République française. Ces actions comprennent notamment, lorsque le besoin en est établi, une formation linguistique sanctionnée par une validation des acquis. 
« Pour l'appréciation de la condition d'intégration républicaine de l'étranger dans la société française prévue au premier alinéa de l'article L. 314-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, il est tenu compte de la signature par l'étranger d'un contrat d'accueil et d'intégration ainsi que du respect de ce contrat.  (…)»

Notons que la loi Borloo a institutionnalisé le PRIPI (un programme régional d'intégration des populations immigrées) à   l’Article  L. 117-2. du même code : « il est élaboré dans chaque région (…) un programme régional d'intégration des populations immigrées. Ce programme détermine l'ensemble des actions concourant à l'accueil des nouveaux immigrants et à la promotion sociale, culturelle et professionnelle des personnes immigrées ou issues de l'immigration. (…). ».

 

 

III La loi Sarkozy II de 2006 : pas de carte de séjour sans engagement à respecter la République, pas de renouvèlement sans respect effectif des principes républicains.

 

La  loi nº 2006-911 du 24 juillet 2006 « relative à l'immigration et à l'intégration » (tout un programme) a modifié l’article L314-2 créé en 2003.

  «  Lorsque des dispositions législatives du présent code le prévoient, la délivrance d'une première carte de résident est subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française, appréciée en particulier au regard de son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, du respect effectif de ces principes et de sa connaissance suffisante de la langue française dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. »

 

Dans le texte de 2003, on vérifiait la connaissance des principes de la République, en échange de quoi l'étranger bénéficiait de mesures de soutien. En 2006,  il faut s’engager à les respecter, sans quoi c'est la porte.

 

La disposition précitée de l’article L. 117-1 du code de l’action sociale et des familles est abrogée et remplacée par un renvoi à un nouvel article L. 311-9 du CESEDA, qui est l’unique article d’une section 2 intitulée : « Dispositions relatives à l'intégration dans la société française. ». Ce changement de code n’est pas si anodin, il me paraît traduire la main mise par le ministère de l’intérieur d’une question qui relève traditionnellement du ministère des affaires sociales.

Ce nouvel article L. 311-9 est rédigé ainsi :

 « L'étranger admis pour la première fois au séjour en France ou qui entre régulièrement en France entre l'âge de seize ans et l'âge de dix-huit ans, et qui souhaite s'y maintenir durablement, prépare son intégration républicaine dans la société française.

A cette fin, il conclut avec l'Etat un contrat d'accueil et d'intégration, traduit dans une langue qu'il comprend, par lequel il s'oblige à suivre une formation civique et, lorsque le besoin en est établi, linguistique. La formation civique comporte une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République, notamment l'égalité entre les hommes et les femmes et la laïcité. La formation linguistique est sanctionnée par un titre ou un diplôme reconnus par l'Etat. L'étranger bénéficie d'une session d'information sur la vie en France et, le cas échéant, d'un bilan de compétences professionnelles. Toutes ces formations et prestations sont dispensées gratuitement. Lorsque l'étranger est âgé de seize à dix-huit ans, le contrat d'accueil et d'intégration doit être cosigné par son représentant légal régulièrement admis au séjour en France.

Lors du premier renouvellement de la carte de séjour, il peut être tenu compte du non-respect, manifesté par une volonté caractérisée, par l'étranger, des stipulations du contrat d'accueil et d'intégration. »

 

Signalons sans nous y arrêter que l’article  64 de la loi  nº 2007-290 du 5 mars 2007 « instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale » (publiée au Journal Officiel du 6 mars 2007) a légèrement modifié cet article L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Cette modification très récente aurait pu être l’occasion de remplacer intégration par identité nationale…

 

IV En conclusion?

" - Nous bâtirons un projet migratoire individuel pour une insertion réussie. Ce contrat permettra l’accompagnement personnalisé de l’étranger au moment de son arrivée sur le territoire français, avec la création d’un guichet unique d’accueil et d’insertion. Le régime des cartes de résidence assurera une plus grande stabilité du séjour aux étrangers. A cet effet, nous rationaliserons les administrations en charge de l’accueil des immigrés.
- Nous rendrons plus simple et plus solennelle l’accession à la nationalité française : une journée du citoyen rassemblera chaque année dans chaque mairie les Français lorsqu’ils atteignent l’âge de la majorité ou quand ils sont naturalisés. A cette occasion, les principes fondamentaux de la république seront rappelés."

Ah non, excusez moi, çà c'est dans le projet socialiste! 

 

En conclusion, j’avais déjà noté la différence de sémantique entre la loi  du 26 novembre 2003 "relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité" et la loi du 24 juillet 2006 « relative à l'immigration et à l'intégration ». Le second intitulé parait plus soft, sans que le fond le soit.

 

On voit que la liaison entre identité nationale et immigration constitue un  cheminement dans la pensée du ministre de l’intérieur et pas un simple calcul de campagne du candidat Sarkozy.

On voit aussi à la lecture du projet socialiste que lorsque la provoc' n'est pas de mise, le renforcement de l'intégration et une meilleure coordination des services compétents fait plutôt consensus. 

On voit enfin que l’essentiel du programme présidentiel est déjà traduit dans la loi.

Et je me dis que le futur chef du bureau de l’identité nationale et le secrétaire d’Etat qui le dirigera ne devraient pas avoir trop de travail normatif à fournir (Le décret d’application a été pris : Décret n°2006-1791 du 23 décembre 2006) pendant la prochaine présidence de la République…

 

1°) une intuition: il fut un temps assez court dans l'histoire de l'humanité (française...) pendant lequel la conception commune de la catégorie de l'honnête homme (notion elle-même suranée) y faisait entrer tout lecteur combiné du Monde et du Journal Officiel.

2°) J'aime bien cet article du Monde du 8 décembre  intitulé: "Elargissement les expulsions de Roumains se poursuivent".

Rappelons que la Roumanie rejoint l'UE dans trois semaines. 

"L'explication à cette flambée des expulsions des Roumains (...) est assez prosaïque : si l'éloignement effectif d'étrangers en situation irrégulière se heurte à la difficulté de la France d'obtenir des Etats dont ils sont originaires des laissez-passer consulaires, "les autorités roumaines ne font, elles, aucune difficulté à cet égard, ce qui est très différent des pays africains", reconnaît lui-même un conseiller du ministre de l'intérieur. Au seuil de l'Europe, la Roumanie a signé avec la France le 30 août 2002, sous l'égide de Nicolas Sarkozy, un accord où elle s'engage à faciliter l'éloignement des ressortissants roumains en situation irrégulière en France et leur réadmission en Roumanie.

Cette "étroite association" s'appuie sur "la présence d'une équipe de fonctionnaires roumains spécialisés dans l'identification des personnes auprès de l'ambassade de Roumanie en France et d'un officier de liaison dans les services du ministère français pour faciliter la reconnaissance et la réadmission sans délais des ressortissants roumains".

L'accord prévoit aussi "la mise en oeuvre de vols affrétés auprès de la compagnie Tarom, financés par la France, l'accompagnement à bord et l'accueil des personnes retournées étant assurés par des fonctionnaires roumains".

Facilement éloignables, les Roumains sont dès lors une cible privilégiée des préfectures auxquelles Nicolas Sarkozy a fixé un objectif de 25 000 reconduites à la frontière "effectives" en 2006, après les 20 000 réalisés en 2005. "Pour les Roumains, les préfectures ont recours à des arrêtés de reconduite à la frontière pour insuffisance de ressources, ce qui leur permet de renvoyer les étrangers dispensés de visa au cours des trois mois durant lesquels ils sont censés disposer de la libre circulation", observe Alexandre Leclève de la Cimade."

 

Rappelons encore (à gros traits pédagogiques) qu'un étranger peut être en situation irrégulière  dans deux grands cas de figures:

- il est entré irrégulièrement sur le sol français

- il est entré régulièrement, mais n'a pas quitté le territoire au terme de son titre de séjour.

Ce second cas de figure peut se décomposer selon les conditions d'admission au séjour, qui varient selon la nationalité de la personne. Ainsi, si vous êtes Français et que vous faites du tourisme, certains pays:

- exigent un visa, qui sera valable pour X mois

- d'autres vous autorisent à séjourner pendant X mois et tamponnent votre passeport à l'arrivée et au départ

- d'autres encore autorisent à séjourner pendant x mois mais n'exigent qu'une pièce d'identité

Il est facile de contrôler le respect du séjour dans les 2 premiers cas, sous réserve que  la personne contrôlée n'ait pas "perdu" son passeport. Mais de bons systèmes d'information permettent de vérifier la date d'entrée.

Il est beaucoup plus difficile de vérifier  le respect de la durée de séjour dans le dernier cas.

C'est ce que relève la fin de l'article du Monde:

Le 1^er janvier 2007, les Roumains n'auront encore qu'un accès limité au marché du travail français : ils pourront venir travailler librement dans une soixantaine de métiers répertoriés dans sept secteurs économiques. Lorsqu'ils se déplaceront pour un séjour touristique de moins de trois mois, ils bénéficieront, en tant que citoyens européens, de la libre circulation : une simple carte d'identité leur suffira. Cependant, leur Etat n'entrant pas encore dans l'espace Schengen, ils devront toujours, lors d'une interpellation, justifier de moyens de subsistance suffisants.

"Après le 1^er janvier, il sera toujours possible de refouler des Roumains et des Bulgares (en situation irrégulière), s'attache-t-on à souligner dans l'entourage de Nicolas Sarkozy. Il n'y a aucune raison d'arrêter l'éloignement des personnes qui ne satisfont pas aux conditions de séjour", affirme-t-on. Reste que "l'irrégularité sera sans doute un peu plus difficile à caractériser", reconnaît un conseiller du ministre de l'intérieur.

J'avais évoqué, à l'époque où les médias parlaient de la question des reconduites à la frontière, la difficulté pour N. Sarkozy d'atteindre les objectifs de reconduite à la frontière d'étrangers en situation irrégulière qu'il s'était fixés (25000/an), difficulté renforcée par la polémique sur les enfants scolarisés des sans-papiers.

Il n'y a donc aucune raison de ne pas continuer à reconduire des Roumains, même ressortissants communautaires dans moins d'un mois (rappelons encore que les ressortissants communautaires disposent d'un droit de séjour en France (article L. 121-1 du CESEDA), mais il existe bien un critère de ressource, qui évite de se poser les questions de dates évoquées plus haut).
En effet, les Roumains sont plus facile à "expulser" et permettent de remplir des objectifs à un coût modique. Peu importe, comme le note sagement un haut-fonctionnaire dans l'article que cette approche n'ait pas de sens du point de vue de la politique d'immigration: on fait du chiffre pour faire du chiffre.  

 

3°) Mais en parlant de chiffre, quel est le coût d'une reconduite à la frontière?

La lecture du JO permet justement de se faire une mince idée. Deux arrêtés publiés le 10 décembre 2006, qui concernent l'un la France métropolitaine et l'autre les DOM. Il s'agit de fixer la contribution forfaitaire que doit payer l'employeur d'un travailleur illégal  pour les frais de réacheminement des étrangers dans leur pays d'origine. Cette disposition de l'article L. 626-1 du CESEDA se fait sans préjudice d'eventuelles poursuites pénales.

Il faut lire les tableaux, et donc les versions pdf pour avoir une idée de la tarification faite aux employeurs en France métropolitaine:

et dans les DOM:

Nous ne commenterons pas ces données (intéressantes, non?), qu'un humour douteux pourrait conduire à comparer aux données de GO Voyage ou de Decriff'Tour. Je ne sais pas dans quelle mesure elles reflètent le "coût complet" d'une reconduite à la frontière, elles en donnent en tous cas, à part quelques excentricités (le Saint-Denis - Tana à 105 euros notamment) une idée.

Intuitivement (dernière intuition du jour), je n'ai pas l'impression que la facture soit souvent envoyée à l'employeur. Le créneau est sans doute moins porteur que d'afficher l'affretement de charters de Roumains....

 

La confusion apparait grande aujourd'hui dans le dossier des "enfants sans-papiers". Elle est de quatre ordres:

- confusion semantique que j'ai pointée il y a plusieurs semaines déjà entre reconduite à la frontière et expulsion. La bataille des mots a été perdu pour le vocabulaire juridique, mais ce n'est pas si grave.

- confusion historique, avec les références répétées aux rafles, à la déportation, au régime de Vichy et à la résistance. La chronique d'Olivier Duhamel ce matin sur France Culture vient utilement dénoncer cette dérive, qui ne rend pas service à une cause que l'on peut soutenir par ailleurs. Un article de Libération, sur la désobéissance civile et l'etat de nécessité (qui exonère devant le juge l'auteur d'une infraction pénale) vient montrer que ces notions se galvaudent à force d'être usitées dans n'importe quel contexte, un peu comme le droit de pétition.

 

- confusion plus générale du débat. On parle des enfants, et comme je l'ai souligné, il faut être gentil avec les enfants, c'est induscutable. Pendant la guerre froide, Sting chantait déjà "I hope the Russians love there children too".
Ceci conduit, par exemple G. Birenbaum à répéter (18 fois je crois), sans autoriser le moindre commencement de discussion, "on ne peut pas expluser des enfants". La question à se poser est pourtant celle -ci: peut-on "expulser les parents de ces enfants"?
Ceci conduit aussi le médiateur national Arno Klarsfeld à déclarer "La quasi-totalité des enfants vont voir leur situation régularisée" . La question qu'il faut se poser est celle-ci: la situation des parents de ces enfants va-t-elle être régularisée. Si j'ai bien compris son titre officiel (pas de trace de lui sur le site du ministère de l'intérieur), il est médiateur national des parents en situation irrégulière d'enfants scolarisés. C'est plus précis. Je note que l'avenir à ce poste de M. Klarsfeld me parait en cause, tant ses remarques semblent en décallage avec les exigences politiques exprimées.

- confusion évenementielle enfin. Et Sarkozy doit se mordre les doigts d'avoir, par surenchère politique, voulu introduire une seconde loi à son nom sur le thème de l'immigration au cours du quinquennat.

Rappellons ici un point important: la situation des enfants et de leur parents n'a rien à voir avec le projet de loi en cours de discussion au parlement, intitulé "projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration". Pour la simple raison qu'il n'est pas en vigueur. Certes, ce texte durcit les conditions d'admission au séjour par regroupement familial et les possibilités de régularisation des étrangers sur le sol français depuis une longue période. Si le contrôle des frontières n'est pas renforcé dans le même temps, cela signifie qu'il y aura à l'avenir plus d'étrangers en situation irrégulière et plus de personnes susceptibles de faire l'objet d'une reconduite à la frontière.

En réalité, la première loi Sarkozy sur l'immigration, la "loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité" (notez le glissement sémantique opéré par le nouveau projet de loi), n'est pas non plus, pour l'essentiel, à l'origine du débat actuel sur "l'expulsion des enfants". Cette loi renforce certes certains dispositifs d'éloignement, et les possibilités de retentions administratives (avec des conséquences déplorables sur le plan humanitaire humain dénoncées par Me Eolas (les zapi days), mais ce sujet n'interesse guère les médias).

 

Sans attendre l'arrivée de Sarkozy au ministère de l'intérieur en 2002, sans attendre l'entrée en vigueur d'aucune loi de droite, un étranger majeur en situation irrégulière, qu'il ait ou pas des enfants, est susceptible de faire l'objet d'une invitation à quitter le territoire du préfet (c'est le terme officiel) et s'il ne le fait pas, d'un arrêté de reconduite à la frontière (APRF). Il sera accompagné de ses enfants. Ceci se fait sous le contrôle du juge administratif, saisi d'un recours qui est suspensif (ce qui est exceptionnel en matière administrative) même s'il est enserré dans des délais très brefs. Le tribunal administratif applique notamment, comme je l'ai déjà ecrit, les articles 8 de la CEDH et 3 de la convention internationale des droits de l'enfant, et peut donc, dans certains cas, annuler l'APRF. Il est par exemple rare que le père d'un enfant français soit reconduit à la frontière, s'il participe à l'éducation de son enfant. Tout ceci, ce n'est ni la loi de 2003 ni le nouveau projet de loi qui l'ont décidé.

 

Ce qui a changé, semble-t-il, c'est la volonté du ministre de l'intérieur, dès son premier passage place Beauvau, 1°) augmenter le nombre d'APRF et 2°) d'assurer un taux plus important  d'application des APRF. Il a réussi sur le premier point, pas sur le second.

Selon le rapporteur du nouveau projet de loi en discussion, en 2002, le nombre de reconduites effectives avait atteint 10 067, pour 49 124 mesures prononcées (soit un taux de 20,5 et non 22,5 % indiqué dans ce rapport). En 2004, le nombre d'éloignements effectifs s'élevait à 15 660 (sur 69 602 mesures prises), et le chiffre des 20 000 a été approché en 2005 (19 849 reconduites en métropole). "En 2006, le Gouvernement s'est donné l'objectif ambitieux d'atteindre 25 000 reconduites. Les résultats du premier trimestre sont encourageants, avec 5505 éloignements réalisés, soit une hausse de 24,24 % par rapport au premier trimestre 2005."

Avec le débat actuel, je doute fort que le gouvernement réussisse à atteindre le nombre de 25 000. 
Notons aussi que malgré la volonté politique affichée, le taux de reconduite effective est en 2004 de 22,49% c'est à dire 2 points de plus que la dernière année pleine du gouvernement Jospin (curieusement, le rapport de M. Marini oublie de l'écrire, comme il oublie de donner le nombre de reconduites prononcées en 2005, afin de nous permettre de calculer le taux). Je ne développe pas la question spécifique de l'outre-mer, avec des taux d'étrangers en situation irrégulières par rapport à la population totale de 30% en Guyane et à Mayotte... 

 

Sarkozy doit donc se mordre les doigts: sa nouvelle loi ne lui donnera pas les voix de ceux qui pronnent une immigration zéro, ou en tout cas "la fermeté" ; il est obligé de procéder à des régularisations massives tout en passant auprès d'une bonne partie de l'opinion de gauche pour un expulseur d'enfants de sinistre mémoire...

Conclusion en eau de boudin: tout cela est bon pour le FN.

Mise à jour: le débat est lancé chez Eolas, qui considère les parrainages républicains comme du pipeau, et le commentaire n°10 et 11.