le silence des lois

Authueil se fait l'écho d'un interessant rapport (pdf) sur les ecueils et limites de l'interministérialité. Il faut savoir que ce sujet est un grand classique de la sociologie administrative: comment faire que chaque ministre ne soit pas le défenseur étroit des intérêts de son ministère, comment faire que le résultat des réunions interministérielles soit plus que le barycentre des poids politiques de chaque ministre représenté, comment assurer que les cabinets ministériels ne soient pas pléthoriques afin que "les services" (les administrations centrales et déconcentrées) puissent jouer leur rôle... 

Ce rapport évoque le cas du chèque transport (p. 99 et s). On a une décision du premier ministre  de prendre des mesures pour pallier la hausse du coût des transports pour les particuliers, notamment liée à celle du prix du
carburant. Mais au lieu de fixer ce but politique pour inviter l'administration a trouver la solution technique la plus efficace pour y parvenir, il  précise le chemin à suivre: un chèque transport.  

Il y a un peu moins de 11 mois, j'écrivais un billet intitulé "le chèque transport: web 2.0 ou ticket de rationnement?". Je vous invite à le relire, il n'est pas trop mal. On y voit quelques unes des absurdités liées au choix purement marketing d'un chèque transport. Il semble d'ailleurs qu'une fois l'effet d'annonce passé, très peu de gens utilisent ce machin comme cela était prévisible.

Le Canard enchainé avait décrit à l'époque ces réunions interministériellesdans lesquelles aucun ministère ne défendait l'option du chèque transport. Oui, mais la décision politique avait été prise par le premier ministre, et chacun n'avait plus qu'à suivre, sans mouffeter.

Le rôle des cabinets dans cette affaire? Certainement pas de phagocyter la volonté politique comme l'indique Authueil, mais de faire claquer le fouet pour que la décision politique, quelqu'absurde et sous-optimale soit-elle à tous égards par rapport à l'objectif affiché (réduire la facture transport des particuliers), soit mise en oeuvre par les administrations. 

Ce type d'oukaze politique, en dépit du bon sens, se retrouve frequemment, avec des conséquences variables. J'entends en ce moment beaucoup de gens parler du projet de loi TEPA (les 13 milliards d'euros censés favoriser l'emploi et le pouvoir d'achat)  comme d'un équilibre de la terreur: il n'y a personne pour réellement penser que les mesures prévues soient la bonne façon de faire et de dépenser l'argent, mais la décision politique est tellement forte que personne n'ose faire la moindre remarque de nature à remettre en cause le chemin tracé. Les plus anciens (enfin, ceux qui étaient là il y a 10 ans)  comparent cette chappe de plomb et la discipline renfrognée des services à la mise en oeuvre des 35H. Même volonté, même absence de discussion contradictoire, même absence de remise en cause et de recherche d'une solution efficace.

Ceci ne signifie pas que l'interministérialité ne puisse marcher. Le rapport précité donne des exemples dans lesquels un processus ouvert a permis à chaque ministère d'offrir sa plus value. Ceci correspond en générale à des décisions de politique publique qui témoignent d'une véritable volonté de faire avancer les choses plutot que que marquer un coup politique (le rapport cite l'exemple de la réforme des retraites de 2003). Ce que montre aussi le rapport, c'est le manque de volonté des ministres de jouer collectif. C'est donc à un niveau inférieur que cela se fait.

Ceci ne signifie pas non plus que les politiques aient toujours tort, et les administrations raison. Il y a un vrai conservatisme dans les ministères, et une conception de l'intérêt général parfois trop sectorielle, qui les conduit trop facilement à affirmer que telle ou telle réforme n'est pas possible. (Et N. Sarkozy excelle, parfois à l'excès, à refuser ce type d'argument). 

Et c'est ici que porte ma critique des cabinets,  qui est très différente de celle  d'Authueil qui déplore la surreprésentation des énarques ou polytechniciens (L'autre critique d'Autheuil : "Le cabinet ministériel, voilà l'ennemi. Devenus obèses, ils font complètement écran, isolant les ministres de leurs administrations et bien souvent, décident à leur place". J'ai montré que dans certaines circonstances au moins, c'est le contraire qui se passe).

On trouve dans les cabinets trop de gens trop jeunes, qui manquent d'experience pour assurer le cornaquage des administrations et ne se font  que les relais trop mécaniques des caprices médiatiques de leurs ministres. C'est ainsi que les administrations centrales perdent leur vocation d'expertise et de propositions au service des buts politiques légitimes que leur assignent les ministres.