le silence des lois

1.) En écoutant un bout de D. de Villepin dimanche soir sur RTL, je me suis dit qu'il jouait plutot bien sa partition de premier opposant de France, que son propos était beaucoup plus clair et articulé que celui de l'opposition officielle, qu'on l'appelle PS ou MODEM.

2.) Mon compliment n'en est un qu'à moitié: bien souvent, être un bon opposant n'implique pas la même ascèse qu'être un bon gouvernant. On compte les points, quelques y-qu'à/ faut qu'on, une propension à s'inscrire dans une éthique de la conviction qui ne mange pas de pain quand on n'est pas responsable (l'auteur de ce blog a conscience de la mesure dans laquelle cette grille de lecture peut valoir pour ses écrits!). La faiblesse de la gauche est donc d'autant plus accablante que le rôle devrait être facile.  

3.) En réalité, Villepin est surtout clair parce qu'il est audible, et il est audible parce qu'il joue un rôle à contre emploi. C'est plus interessant, plus vendeur, d'entendre un ancien premier ministre UMP (en fait 2, puisque Raffarin était dans la même tonalité) dire du mal de l'amendement Mariani, du paquet fiscal, que tel ou tel "ténor" socialiste ou même  Bayrou.

4.) mais ce contre-emploi n'est-il pas surtout une revanche de l'histoire (petit h), dès lors que celui qui a mis en pratique la stratégie du premier opposant dans la majorité c'est précisemment celui qui subit les attaques répétées de Villepin, un certain N. Sarkozy? L'histoire se répète : d'abord en tragédie, ensuite en farce?

5.) ce même N Sarkozy, auquel le Canard enchainé du 9 octobre prête une formule qui rappelle celle du "croc de boucher" auquel il aurait  promis  de pendre les responsables de l'affaire Clearstream:   "il faut reconnaitre que face à la justice Villepin ne manque pas de panache C'est la garde meurt mais ne se rend pas. Ce n'est pas grave. Pourvu qu'elle meure".  

François Hollande interviewé par l'Hebdo des socialistes trouve la phrase choc pour remobiliser la gauche. Cette phrase n'est pas "soyons prêts pour les combats démocratiques qui s'annoncent".(avec ce type de formule contorsionnée, j'ai viendrai presque à préférer le non-intellectualisme affiché de notre président).

Non, la formule choc de Hollande c'est:

"pour bien s’opposer, il faut commencer par bien se reposer"

 

Ma modestie dut-elle  en souffrir, j'espère évidemment que cette nouvelle rubrique est promise à un grand avenir:  revenir sur les prophéties annoncées sur ce blog et auxquelles l'actualité a donné raison. 

Commençons doucement, avec l'opération de relations publiques du président de l'Assemblée nationale au sujet  des fameux amendements PS et PCF au projet de loi relatif au secteur de l'énergie. 13,5 mètres de ramettes de papier par député: décidément, les limites du droit d'amendement peuvent se poser dans une perspective de développement durable!

Dans la perspective de la toute prochaine séance extraordinaire de l'assemblée nationale, le groupe PS  a annoncé le dépot de 30000 amendements, et l'on évoque jusqu'à 90 000 amendements.

Ces amendements se déclineraient selon le principe : la participation de l'Etat dans GDF  ne peut descendre en dessous de 71,03%; ne peut descendre en dessous de 71,02%; ne peut descendre en dessous de 71,01%...

Par ce biais, l'opposition est assuré de battre son propre record,  qui était de 14 586 amendements, à l'occasion de la loi de régulation des services postaux en 2005. L'idée était alors de faire correspondre chaque amendement à un bureau ou un point poste...

Le gouvernement s'en était tiré en recourant à l'article 41 de la constitution:

 S'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité.

 

En cas de désaccord entre le Gouvernement et le Président de l'assemblée intéressée, le Conseil Constitutionnel, à la demande de l'un ou de l'autre, statue dans un délai de huit jours.

 

Dans le système parlementaire dominé par le fait majoritaire que nous connaissons, l'hypothèse du second alinéa, concernant un désaccord entre le président de l'assemblée et le gouvernement apparait gratuite. Le dernier rapport du Conseil d'Etat rappelle  (p. 318) que le Conseil constitutionnel a été saisi onze fois sur ce fondement, sept fois par le Président du Sénat et quatre fois par le Président de l’Assemblée nationale. Mais la dernière décision du Conseil constitutionnel à cet égard remonte à 1979.

 

 Il rapporte en outre que:

 Cet article a été utilisé 217 fois par le Gouvernement, essentiellement dans les vingt premières années d’application de la Constitution. Il est ensuite tombé en désuétude,en raison de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dite « Prix et revenus », jugeant que la loi qui empiétait sur le domaine réservé au règlement n’était pas, de ce seul fait, contraire à la Constitution et de la possibilité que conserve le Gouvernement de demander ultérieurement le déclassement de la disposition législative, en application de l’article 37 alinéa 2. Il n’a pas été opposé une seule fois entre 1994 et 2004.

 

Dans l'affaire GDF, il parait difficile de faire tomber les amendements, sauf à considérer que l'on est dans le domaine règlementaire (c'est discutable). 

L'article 44 de la Constitution autorise le vote bloqué , qui peut être un gage de qualité normative (il permet au gouvernement de faire voter un texte qui présente une cohérence globale), mais n'empêche pas l'opposition de défendre ses amendements, et donc de faire perdre un temps considérable à tout le monde...

Je dis bien à tout le monde: nos amis députés de l'opposition ont envie de se faire réélire. Une fois l'effet d'annonce de leur resistance contre le projet néolibéral affirmé dans la presse, qui sera assez masochiste pour passer des heures et des jours à occuper le micro?

On peut donc penser que dans tous les cas la discussion ne durera pas des semaines, faute de combattant.

Reste aussi la possibilité du 49-3 (qui lui permet d'éviter que le débat ne s'éternise), mais c'est une arme délicate pour un premier ministre qui a épuisé ses balles d'argent s'agissant du passage en force.

 

Dans tous les cas, ses 30 000, 60 000 ou 100 000 amendements vont faire du tort à l'environnement.  

L'article 86 du règlement de l'AN  prévoit en effet que :

1 Les rapporteurs des commissions doivent être désignés et leurs rapports doivent être déposés, imprimés et distribués dans un délai tel que l'Assemblée nationale soit en mesure de procéder à la discussion des projets et propositions conformément à la Constitution. Les rapports peuvent, en outre, être publiés en annexe au compte rendu intégral de la séance au cours de laquelle ils sont discutés sur décision du Bureau de l'Assemblée nationale.

2 Les rapports faits sur des projets de loi soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale ou sur des textes transmis par le Sénat concluent à l'adoption, au rejet ou à des amendements. En annexe des rapports doivent être insérés les amendements soumis à la commission, qu'ils aient été transmis par la Présidence de l'Assemblée ou directement présentés par leurs auteurs avant le dépôt du rapport

 

Je ne suis pas au fait du détail de l'application de cette règle (avis aux lecteurs éclairés!). Toujours est-il que plusieurs millions de pages seront peut-être imprimées pour satisfaire le besoin de publicité de l'opposition.

On n'opposera pas au droit d'amendement, prévu par la Constitution, une autre norme constitutionnelle, la Charte de l'environnement de 2004, où l'on lit notamment: 

"Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles ;

Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation ;"...

 

Ce symptome des dérèglements de notre démocratie me fait revenir un peu sur des propos précédemment tenu ici. Ils consistaient à analyser le droit d'amendement et ses débordements comme une modalité d'expression d'une opposition qui n'a pas d'autres modes d'expression (society prepares the crime, the criminal commits it).

 

La politique n’est passionnante que dans l’opposition, a dit Georges Conchon. La pratique du droit d'amendement vient démentir ce noble postulat....

Ce billet poursuit le précedent, qui se bornait à faire un sobre commentaire de la décision du Conseil constitutionnel n° 2006-537 DC du 22 juin 2006, et à conclure que pour donner un statut à l'opposition il fallait une réforme constitutionnelle.
  A la suite de divers lectures et commentaires (y compris ici, merci Authueil), j'arrive à la conclusion qu'il est sage de réserver au constituant, et pas à la seule assemblée nationale rédactrice de son règlement (la différence est de taille) le soin d'opérer une telle transformation.

Je vais essayer ici d'expliquer pourquoi, dans notre système politique actuel (la 5ème république de 2006) il me parait pertinent de mettre en place un tel statut.

Je voudrais partir, si mon souvenir est exact, d'un article Marie-Claire Ponthoreau : « l’opposition comme garantie constitutionnelle » Revue du droit public n°4- 2002. Les lignes qui suivent sont des notes prises à la lecture de cet article, remaniées pour les besoins de la cause.

Kelsen distingue l’obstruction « technique » (utilisation par la minorité des règles de la procédure parlementaire) de l’obstruction « physique » (procédés de violence directe ou indirecte comme le bruit). Il les juge toutes les deux contraires au « sens et à l’esprit du règlement parlementaire car elles visent à « empêcher le parlement de statuer ». Toutefois il reconnaît que l’obstruction sert souvent à  orienter finalement la décision dans le sens d’un compromis entre majorité et minorité.

Le caractère irresponsable (au sens moral) de l’obstruction technique est discutable. Elle est souvent la seule arme dont dispose l’opposition parlementaire en raison, d’une part d’un système qui la cantonne à un rôle négatif, et d’autre part, de la place accordée trop largement dans le temps parlementaire à la fonction législative au détriment de la fonction de contrôle. L’objectif poursuivit est clair : se faire entendre hors de l’enceinte parlementaire, à défaut de pouvoir être entendu à l’intérieur. Les questions au gouvernement, dont un épisode récent nous a montré le caractère pitoyable, sont assez révélatrices de cet état de fait.

L’obstruction n’est donc pas tant un problème technique de rédaction des règlements des assemblées ou de la constitution, que de comportement des parlementaires, notamment confrontés à une accentuation de la logique majoritaire.

Deux conceptions de la réforme pour revaloriser le parlement peuvent être avancées:

- renforcer le parlement par rapport à l’exécutif

- intégrer le fait majoritaire dans le raisonnement et renforcer l’opposition par rapport au couple majorité parlementaire/ exécutif

Les réformes constitutionnelles et des règlements parlementaires en France n’ont jamais été envisagées sous ce second prisme, mais toujours selon la conception quelque peu dépassée de la séparation exécutif/législatif. « Les procédures parlementaires sous la Vème République ont été pensées pour des cas dans lesquels le débat ne serait pas bipolaires et où la majorité aurait du mal à se dégager » selon Jean-Pierre Camby, que l'on ne peut que suivre.

Supprimer les mécanismes de "parlementarisme rationalisé" mis en place par les fondateurs de la 5ème République (notamment le 49.3) ne répondrait pas à la question. Il s’agit plutôt de reconnaître des droits à l’opposition. L'idée que la commission des finances de chaque assemblée puisse être présidée par un membre de l'opposition (une idée défendue depuis longtemps par Guy Carcassonne) me parait très excitante (je suis comme çà).

La revalorisation du Parlement, dont on se rengorge partout, n'aurait pour effet, si elle était effectuée selon la première modalité évoquée, que de renforcer la position du ou des groupes de facto  majoritaires (sans qu'un statut de la majorité soit nécessaire...).
Reconnaitre cela, c'est aussi reconnaitre que l'apparition du fait majoritaire en France a mis à mal l'idée de séparation des pouvoirs qui m'apparait beaucoup plus opérationnelle sur le plan de la philosophie politique que comme principe juridique. (l'ambition de tout parlementaire est de devenir ministre, le gouvernement fait passer des propositions de loi ou des amendements sous la signature d'un parlementaire, les vélléités de censure sont anesthésiées par la menace de ne pas recevoir l'investiture du Partie à la prochaine élection... je reviendrais sur ce point une autre fois)

Pour avoir un Parlement capable de jouer son rôle de contrôle, dans notre système actuel, il apparait donc nécessaire de renforcer les droits de l'opposition. Ce n'est pas une mesurette. Mais c'est particulièrement difficile à mettre en place dans le climat de confusion actuelle.  

 

c'est une question ancienne, que les décisions contradictoires du CSA (analysées par le professeur Rolin), faisant suite à l'attitude abérrante (pour utiliser un terme statistique) de F. Bayrou ont replacé dans l'actualité.

La décision du conseil constitutionnel de ce jour ne va rien arranger, et pourrait requerir une révision constitutionnelle à terme.
Celui-ci, saisi automatiquement (article 61 al 1 de la Constitution) de la résolution modifiant le règlement de l'assemblée nationale, a censuré la disposition qui prévoyait que chaque groupe déclare en début de législature son appartenance à la majorité ou à l'opposition, et qu'en cas de désaccord, le bureau de l'assemblée tranche le litige.
Cette déclaration était assorti d'une serie de droits nouveaux pour les groupes d'opposition (fonction de président ou de rapporteur au sein des commissions d'enquête et des missions d'information en particulier).

Le Conseil constitutionnel s'est fondé sur l'article 4 de la Constitution pour déclarer contraire à celle-ci les dispostions en cause: " Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement... "

Un véritable statut de l'opposition ne semble ainsi pas pouvoir faire l'économie d'une disposition constitutionnelle...

NB aux lecteurs habituels: mes excuses pour le style actuel du site, qui est en cours de redécoration.