le silence des lois

En complément de mon billet précedent, la question du pantouflage, en la sortant de la problématique "ENA", et plus généralement de la problématique "hauts fonctionnaires".

Un projet de  loi de modernisation de la fonction publique va "assouplir" les conditions du pantouflage.

Je rappelle quand même que la loi punit de un à deux ans d'emprisonnement et de 15000 à 30000 euros d'amende le fait d'exercer, dans un délai de trois ans suivant la cessation de ses fonctions, une activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise ou un organisme privés ou une activité libérale, dans une entreprise privée dont il assurait la surveillance ou le contrôle (article 432-13 du code pénal).

La rédaction précedente du code pénal prévoyait 5 ans, le projet gouvernemental 2 ans, la discussion parlementaire retient donc 3 ans.
On peut s'interroger sur l'application de ces dispositions pénales (je n'ai pas trouvé d'information), mais je note que la saisine de la commission de déontologie que prévoit ce texte semble très fréquente.
Remarquons aussi qu'est ici en cause le pantouflage au sens strict: pas le simple départ dans le privé, mais dans une entreprise avec lesquels le fonctionniaire avait une relation professionnelle, afin d' "empêcher des situations dans lesquelles un agent pourrait être tenté de favoriser une entreprise en échange d'une promesse d'embauche". 

Bien évidemment, l'impression de recasage de copains, évoquée dans le précédent billet, qui semble motiver certaines nominations dans des établissements publics ou privés, sans aucune considération de gouvernance, donne une image déplorable du pantouflage, qui semble réservé à "l'élite" des fonctionnaires et confiner à l'arbitraire.
Le terme pantouflage, que j'utilise ici, à plutot une connotation péjorative, que je ne cherche pas à lui donner dans ce billet.

L'enjeu en la matière est pourtant d'un autre ordre:

on sait qu'à tous les échelons, les fonctionnaires sont surdiplomés par rapport à leurs homologues du privé. Voyez une étude très interessante ici (pdf).

Ceci entraine en premier lieu un effet d'éviction du secteur privé (selon le cas, on préfère être haut-fonctionnaire qu'entrepreneur, on préfère être secrétaire dans la fonction publique que dans l'entreprise) et de mauvaise allocation des ressources (à bac+3 on préfère à être facteur que technico-commercial)
On constate en second lieu, à l'intérieur de l'administration, un phénomène d'armée mexicaine: dans une structure hiérarchique pyramidale, il doit y avoir moins de places de chef que de sous-chef et moins de places de sous-chef que d'homme de base. Un certain nombre de fonctionnaires plafonnent donc dès 40 ans: il n'y a pas assez de postes à responsabilité, ou de postes qui leur permettent simplement une progression de revenus et de reconnaissance sociale. 

Leur permettre d'avoir une seconde carrière dans le privé serait donc bénéfique à la fois pour l'administration, qui ne peut pas  utiliser leurs compétences, et pour le secteur privé, qui a besoin de ces compétences. Encore une fois, l'enjeu ne se situe  pas au niveau de quelques inspecteurs des finances ou préfets aux dents  longues : il doit permettre une plus grande circulation au niveau des attachés (cadres A), mais aussi des cadres B et C. Aujourd'hui, il s'agit de fonctionnaires qui ont une réelle aversion au risque. Et tous les "hauts fonctionnaires" (dit dans le jargon "A+") n'attendent pas la première occasion pour foncer dans le privé, sauf par amour de l'argent ou par sentiment d'être sous-employé.

 Ceci peut-il changer, sans remettre en question le principe de "sécurité de l'emploi"?

Le récent jeu de chaises musicales entre EADS, la SNCF et la RATP suscite de nouveaux commentaires sur la place des énarques dans notre société. En effet, tant M. Gallois chez EADS, Mme Idrac à la SNCF que M. Mongin à la RATP sont issus de l'ENA.

Je relève 2 billets en particuliers, interessants parce que nuancés: celui de Cacambo, qui note la compétence pour son poste de M. Gallois et reste dubitatif s'agissant des deux autres nominations; Celui de Charles Bremner (en anglais), qui se montre didactique sur la French elite public administration school, et relève, avec une volonté de nuance encore une fois à saluer, que les énarques ont des qualités: la rigueur, la  vision, le sens stratégique (on peut toujours en discuter). Il relève aussi leurs travers: leur aversion au risque, alors que la prise de risque est une qualité fondamentale des entrepreneurs. Il dénonce enfin l'aspect "club anglais" (c'est comme çà que je traduis 'cosy club') de l'institution, qui donne l'impression que 100 personnes sorties chaque année de l'ENA controle tout le pays. 

A mon avis, la grille de lecture ne doit pas être de savoir si, malgrè son passage par l'ENA, un tel a les qualités pour diriger une entreprise. "Il n'est de richesse que d'hommes" aurait écrit il y a plus de 400 ans Jean Bodin.  S'agissant de quelqu'un qui a 50 ans, on peut en effet espérer que sa "richesse humaine" dépasse le diplome qu'il a obtenu 25 ans auparavant. Ceci est vrai de toute formation: l'idée que JP Raffarin était destiné à être un premier ministre d'exception parce qu'il a fait l'ESCP (sup de co Paris) est presque aussi absurde que celle qu'il serai un excellent premier ministre parce qu'il n'est pas énarque! Et c'est un travers français que de s'en tenir ainsi à la formation initiale pour évaluer la candidature à un poste.

S'il faut vraiment s'interesser aux capacités "managériales" des énarques, deux situations sont à distinguer:

- certains énarques ont des ambitions, et des responsabilités, d'ordre politique. Pour être bons, ils doivent avoir les qualités que l'on attend de tout homme politique. Ceci passe notamment par une qualité d'écoute des électeurs, de l'opinion publique, de sa majorité parlementaire lorsque l'on est premier ministre... A cette aune, D. de Villepin n'est pas un mauvais premier ministre parce qu'il est énarque, mais parce qu'il n'a pas ces qualités. Et c'est un travers de notre système qu'une personne dépourvue de ces qualités puisse être nommée à Matignon. Etre énarque n'est ni nécessaire ni suffisant pour faire un excellent premier ministre.

- d'autres énarques vont dans le privé, ou à la tête de grandes institutions publiques ou para-publiques. On parle de pantouflage.  Les qualités pour ces fonctions sont différentes, et peuvent varier d'une institution à l'autre. Elles ne sont pas incompatibles avec un passage par l'ENA. (Ce peut même être un atout, s'agissant de la SNCF ou de la RATP, étant donné le travail constant en relation avec les collectivités locales concernées, les question de financement public, d'ordre public, de services publics, de relation avec des agents et des syndicats de fonctionnaires ou de quasi-fonctionnaires....)
Tout ce ci ne se mesure pas à la  brillance d'un CV, surtout si on le limite à la formation initiale.  Certains grands chefs d'entreprise et dirigeants n'ont pas le bac, certains polytechniciens, HEC et énarques n'ont pas les qualités humaines pour diriger une entreprise. Certains hommes n'auront jamais ces qualités, d'autres les acquerront avec la maturité, ou en tirant les leçons de l'expérience.

Dans toute les hypothèses: jugeons l'homme (la femme), ses qualités propres, son parcours, pas son diplome initial et ce qu'il était à 25 ans (sauf s'il en a 26...).

Une critique peut-être plus fondée de la place des énarques dans la société est celle qui tient aux trop grandes responsabilités qui peuvent leur être confiées, trop jeunes. Le nouveau directeur de cabinet du premier ministre, Bruno Le Maire, a 38 ans. Sorti de l'ENA à 29 ans, il a rejoint le quai d'Orsay, où il était, comme rédacteur, spécialiste des questions de stratégie et de prolifération. Il a suivi Villepin, notamment pour écrire ses discours, dans ses postes successifs au quai d'Orsay, à l'Intérieur et à Matignon. Selon la formule curieuse du Monde il est dans le trio qu'il formait avec Mongin et Villepin, "la jambe gauche".
Le poste de directeur de cabinet du premier ministre est titanesque (voir "Matignon, Rive gauche" d'O. Schrameck). Sans connaitre M. Le Maire, je m'interroge sur son expérience pour accéder à ce poste. Il faut certes que de jeunes esprits brillants s'expriment et donnent du souffle aux politiques publiques. Un homme politique est au demeurant légitime à s'entourer de personnes de confiance (plus légitime en tout cas quand il les nomme dans son cabinet qu'à l'extérieur). Mais à ce poste?

Dans un second billet, je reviendrai sur les conditions de pantouflage: les excès des "recasages confraternels" (qui sont anciens) ne cachent-ils pas le vrai enjeu des passerelle entre le public et le privé, tout en le décrédibilisant? 

C’est une question que je me pose depuis un certain temps, en comparant de temps en temps les articles de presse obtenus sur Google Actualité, selon que je tape « énarque » ou « énarques » :

- Dans le premier cas, le plus souvent les articles sont des résumés de parcours de personnalités (politiques, chefs d’entreprise, et aussi hauts-fonctionnaires, quand même), parcours brillants et bardés de diplômes prestigieux. Le substantif « énarque », souvent précédé de l’épithète « brillant » ou "jeune" vient qualifier ce parcours d’une légitimité intellectuelle supplémentaire. Ceci vaut aussi pour parler d’une personne qui n’est pas passé par cette école, mais qui a « le niveau » : on explique alors que le fait d’être non-énarque ne prive pas la personne en question de facultés supérieures.

- Dans le second cas, la plupart des articles qui utilisent le terme au pluriel portent sur les défauts et dévoiements de la technocratie : on met l’accent sur le formatage, les usages de caste, l’autisme, le côté savant mais déconnecté des réalités, leur présence dans les cabinets ministériels…

Une phrase tiré d’un article récent de Telerama illustre ce constat : pour qualifier Laurent Bayle, qui dirige la Cité de la musique et la salle Pleyel, un autre directeur dit de lui : « Il ressemble à un énarque sans les défauts des énarques ». au passage, et si j’ai bien compris, M. Bayle n’est pas énarque.

Voici donc les deux faces de la médaille :
un énarque c’est quelqu’un de compétent (par exemple pour gérer un établissement public de 350 personnes), mais les énarques en général renvoient à une image de dévoiement de l’intérêt général (lorsqu'ils pantouflent ou font de la politique). Le paradoxe est évidemment que c’est à travers quelques exemples individuels (Messier, Chirac…) que cette image négative de ce groupe s’est progressivement mise en place…