le silence des lois

La décision du conseil constitutionnel de ce jour qui vient censurer plusieurs dispositions de la loi organique qui réforme la formation et la discipline des magistrats (à la suite de l'affaire d'Outreau) est un beau cadeau de fin de mandat pour les 3 sages qui quittent cette institution.. et pour les autres.

La principale disposition censurée (les autres sont significatives également) concerne les sanctions disciplinaires contre les juges:

6. Considérant que l'article 14 de la présente loi modifie l'article 43 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 susvisée qui définit la faute disciplinaire comme " tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité " ; que le 1° de cet article 14 précise que " constitue un des manquements aux devoirs de son état la violation grave et délibérée par un magistrat d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties, commise dans le cadre d'une instance close par une décision de justice devenue définitive " ;

7. Considérant que l'indépendance de l'autorité judiciaire, garantie par l'article 64 de la Constitution, et le principe de la séparation des pouvoirs, proclamé par l'article 16 de la Déclaration de 1789, n'interdisent pas au législateur organique d'étendre la responsabilité disciplinaire des magistrats à leur activité juridictionnelle en prévoyant qu'une violation grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties puisse engager une telle responsabilité ; que, toutefois, ces mêmes principes font obstacle à l'engagement de poursuites disciplinaires lorsque cette violation n'a pas été préalablement constatée par une décision de justice devenue définitive ;

 

 Pour les lecteurs d'Eolas, cette censure était attendue: le Conseil d'Etat avait prévenu le gouvernement de l'inconstitutionnalité de ce texte.

"Ne voulant pas retarder la discussion du projet de loi, le Gouvernement a déposé ce dernier sur le bureau de l'Assemblée nationale en en excluant la disposition relative à la faute disciplinaire , a déclaré l'urgence, puis a déposé un amendement portant article additionnel." Le commentaire aux cahiers analyse la navette parlementaire sur cette disposition: le texte finalement voté est finalement aussi inconstitutionnel que le texte initial.

Chronique d'une censure annoncé en somme. Quel est l'intérêt du gouvernement d'aller ainsi dans le mur? N'y -t-il pas simplement une indifférence politique à la production du droit, à laquelle la capacité à produire du vent  bruit semble être un avantageux substitut?

1) Dans son discours de Saint-Quentin,  prononcé le 25 janvier 2007, Nicolas Sarkozy  nous explique :

« On n’est pas libre quand on n’a pas le droit d’emprunter lorsqu’on a été malade. (…) Je souhaite que le malade bénéficie d’une caution publique pour qu’il soit libre, comme tout le monde, d’emprunter pour acheter sa maison. »

Le candidat  avait déjà évoqué cette mesure dans "à vous de juger" le 30 novembre 2006 : "Quand vous prenez un emprunt on vous colle d’abord une visite médicale et vous avez intérêt à être en bonne santé, parce que si le banquier il voit que vous n’êtes pas en bonne santé, on commence par vous coller une surprime.(...)"

Et que lis-je dans le JO de ce 1^er février 2007 (p. 1945) ? La loi n° 2007-131 du 31 janvier 2007 relative à l'accès au crédit des personnes présentant un risque aggravé de santé est publiée. Le projet de loi a été présenté en conseil des ministres le 22 novembre 2006, puis  bâclé discuté dans l'urgence et adopté à l’assemblée nationale le 11 décembre 2006 et définitivement adopté par le Sénat le 18 janvier 2007.

MAJ: la proposition est renouvelée (en creux) dans le discours à la mutualité du 11 février 2007.

2) On se souvient que Ségolène Royal a proposé de faire une loi visant à protéger les femmes victimes de violences et prévoyant notamment l'éloignement immédiat du conjoint violent du domicile conjugal.

 La porte-parole de l'UMP, Valérie Pecresse, a aussitôt dénoncé l'"ignorance injustifiable et inexcusable" de la socialiste. "Elle ne sait pas que ce dispositif d'éloignement a été mis dans la loi par les gouvernements Raffarin et Villepin", a-t-elle remarqué en faisant référence à deux textes : la réforme du divorce de 2004 et la loi du 4 avril 2006 "renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple".

 Des blogueurs émérites se sont fait l'écho de cette juste colère (que l'on hésite à qualifier de colère juste).

 

3) Chacun se fera son idée sur le caractère plus ou moins grave de ces deux propositions et pour en hiérarchiser la gravité relative. Eu égard à la charte pour la qualité du débat public que j ‘ai auto-promulgué, je ne m’engagerai pas sur ce terrain.

Mais les 2 exemples sont révélateurs, à des degrés divers de la situation lamentable dans laquelle se trouve la Loi dans notre pays. On vote et on revote des textes, avec les meilleurs intentions du monde et la plus grande urgence. On se rend compte qu’elles ne suffisent pas à répondre aux attentes légitimes de nos concitoyens. Et l'on en propose de nouvelles.

 

3.1) On peut soutenir que le constat de S. Royal sur les violences faites aux femmes est juste et la réaction de l'UMP naïve. Il ne suffit pas de voter une loi pour que la vie change d'un coup. Contrairement à ce que l'on semble croire dans le monde politique, la performativité   de la loi est rare , tout comme le pouvoir thaumaturge du président de la République.

Proclamer un droit ne suffit pas à le rendre opposable, proclamer un droit opposable ne suffit pas à créer des logements non plus qu'à en chasser les maris violents.

Mais comme souvent, Ségolène Royal fait un bon constat, mais sa proposition est faiblarde: faire une nouvelle loi!

 

3.2) pour l'exemple de N. Sarkozy, ma seule explication plausible est que les gens qui écrivent ses discours ne s'intéressent pas à l'actualité parlementaire. 

Ou alors qu'entendant parler de ce projet de loi en Conseil des ministres, N. Sarkozy s'est dit que s'était une idée  de nature à lui donner le vernis social nécessaire. Dans cette mesure, peu importe que la loi soit déjà votée, puisque la proposition est de toute façon bonne... Et puis c'est le moyen de faire passer des propositions dans lesquelles NS ne met pas en avant avec autant de fraicheur sa fibre sociale...

 

Qui aura le courage de dire que bien souvent ce n'est pas en changeant la loi que l'on change les choses? 

 

 

 

Mes chers compatriotes,

1.) je reçois ce matin pas moins de deux SMS d’amis pour m’annoncer la naissance de leur enfant.

C’est le troisième ce mois-ci, dans la lignée d’une riche année 2006, une année riche d'enfants pour la France.

Mes pensées vont vers toutes ces familles, celles que je ne connais pas mais que je remercie pour leur contribution au bien-être de notre pays.

Mes souhaits les plus chaleureux de bonheur vont vers ces parents que je connais et leur nouveau-né (avec une mention spéciale mais nécessairement laconique sur ce blog anonyme à une maman et à un bébé bien particuliers…).

Je souhaite également la bienvenu à tous mes futurs lecteurs, dont les préoccupations légitimes se concentrent aujourd’hui vers cet élan pour devenir ce qu’ils sont. Je leur donne rendez-vous pour les premières élections présidentielles auxquelles ils pourront apporter leur suffrage: en 2027.

 

2.) Quel est le rôle de l’Etat dans ces histoires ?

La France a un des taux de fécondité les plus élevés d’Europe. Comme le notait Christine Boutin le 16 janvier 2007 citée par le Canard enchainé du 24 janvier 2007, « avec deux enfants par femme, vous pouvez applaudir les femmes ». Je dirai même plus : avec les deux  mains.

La question est alors évidemment de savoir comment faire en sorte que chaque femme puisse avoir un troisième enfant. On attend, bien-sûr, une contribution de l’Etat dans cette affaire, si possible dans la version colberto-gosplanienne de l'interventionnisme.

Pour ma part je vois trois pistes possibles :

2.1) on sent que l’idée dans la question de C. Boutin est de savoir combien l’Etat va débourser pour renforcer l’effet du quotient familial sur la feuille d’impôt des parents de trois enfants, pour augmenter les allocations familiales, pour overshooter les crédits d’impôts liés aux frais de  garde des enfants, pour conférer de nouveaux droits aux titulaire de la carte famille nombreuse. La solution pour que les femmes fassent des troisièmes enfants serait donc de leur donner un chèque. On pourrait appeler cela le chèque troisième enfant.  

2.2) La deuxième solution serait de surfer sur une autre mode actuelle, en instaurant le troisième enfant opposable, avec recours administratif préalable et tout le toutim. L'idée n'est pas totalement sotte, et elle peut se combiner avec le droit au logement opposable, car l'on sait et je deviens un peu sérieux que la taille du logement est un frein important à l'accueil du troisième enfant.

2.3) La troisième solution consiste à réfléchir un peu. (ne partez pas, chers lecteurs, la fin du billet est rigolote). La séduction du raisonnement proposé tient à son caractère contre-intuitif, qui fait souvent le charme des raisonnements économiques. Il consiste à s’interroger sur les raisons pour lesquels les femmes s’arrêtent souvent au second enfant. Une des raisons (je sais qu’elles sont multiples) tient au fait qu’elles ont alors atteint un age auquel elles ne souhaitent plus avoir d’enfants supplémentaires  parce qu’elles ne souhaitent plus avoir d’interruptions de carrière. Et l’on voit que le problème n’est pas alors tant au niveau des mères de deux enfants qu’il faudrait pousser à avoir un troisième enfant, notamment par des incitations financières, qu’au niveau des jeunes femmes qui n’ont pas encore d’enfant. Toute une série de déterminants socio-culturo-économiques font que les femmes ont leur premier enfant de plus en plus tard. Cette constatation est raccord avec la précédente : si le premier enfant naît tard,  le second naît encore plus tard et il est alors trop tard pour le numéro trois. L’idée contre-intuitive est alors la suivante : pour inciter les femmes à avoir un troisième enfant, il faut concentrer les aides sur le premier enfant.

 

3.) le raisonnement précédent est purement indicatif , je ne suis pas un expert de ces questions et n'ai pas lu suffisamment de travaux sur le sujet pour vous fournir un avis définitif.

Il tend seulement à montrer que la discussion n’est pas figée autour de la question du « how much », car les incitations financières sont déjà fortes au niveau du troisième enfant.

Mais l’entrefilet du Canard enchaîné qui m’a donné envie d’écrire ce billet (en même temps  que les annonces de naissances précités) met en lumière que la qualité de la discussion au Parlement est autre.

 

Le fonctionnaire chargé de rédiger les textes d’application des lois, ou d’appliquer ces lois, a souvent l’occasion de se tourner vers les « travaux préparatoires » des lois, lorsque la disposition   législative adoptée n’est pas claire.

Si les rapports parlementaires sont souvent de bonne qualité, on est rarement ébloui par le niveau de la discussion en séance publique.

On passe à un autre niveau encore avec les questions d’actualité, trop souvent proche du guignol.

 

Dans notre affaire, relate le Canard, sans attendre la réponse du ministre à la question de Mme Boutin, « de subtiles remarques fusent des bancs de l’UMP ».  "C'est un problème de 25 cm !" lance Pierre Lellouche. "Il faudrait une panne générale du courant, comme à New York, plus de télé, plus d'ordinateur", renchérit Nadine Morano. 

Le compte rendu intégral sur le site de l'AN  de cette scène est malheureusement un peu plus elliptique, citant seulement la sortie d'un certain Albert Falcon : "Ce n’est tout de même pas au ministre de les faire !"

 

Ne sombrons toutefois pas dans l'antiparlementarisme primaire. Mais à l'inverse, gardons nous de reprocher à quiconque au Parlement, notamment dans l'opposition, de sécher ce type de débat, qu'il soit ou non participatif.

 

 

La lecture du billet du blog Dalloz consacré à ce sujet m'avait donné envie de réfléchir aux évènements juridiques marquants de l'an passé. 

La nécessité d'interroger la notion même d'évènement juridique mériterait un billet. Il faudrait la rapprocher de celle d'évènement historique, pour constater, comme le faisait Pierre Nora il y a plus de 30 ans dans un article intitulé "le retour de l'évènement", que "l'évènement a rejoint le fait divers". (voyez aussi cet article sur l'évènement et les sciences sociales).

Mais ne théorisons pas trop (aujourd'hui) et voyons ce que l'on peut retenir de marquant.

Malgré la progression des lois inutiles, certaines auront certes un impact sur la vie des gens, comme par exemple la réforme du droit des successions. Mais j'ai du mal à y voir un évènement juridique.

Car ce qui m'intéresse c'est l'hypothèse où des individus s'emparent de débats juridiques. Les quatre exemples les plus importants de 2006 me paraissent être:

- le CPE (droit du travail)

- la loi DADVSI (droit de propriété)

- la situation des "enfants sans papiers" (droit des étrangers)

- le droit au logement des mal-logés (au finish)

 

On notera deux séries de points communs à ces évènements:

a)une technicité forte des sujets, pas seulement sur le plan juridique, mais précisément pour saisir la dimension pratique des choses. Les bonnes intentions ne présentent en général qu'un des termes de l'arbitrage:

• pour le CPE, l'arbitrage économique entre la sécurité de l'emploi pour le salarié et la flexibilité pour l'employeur qui est nécessaire à la bonne marche de l'économie.
  
• pour le téléchargement, l'arbitrage entre la liberté fondatrice des échanges sur internet et la garantie du droit d'auteur pour les créateurs
  
• pour les enfants sans papier, arbitrage entre le droit au respect de la vie familiale et la nécessité de contrôler les flux migratoires (et d'appliquer les lois en vigueur)
  
• pour le droit au logement, arbitrage entre ce droit et le droit des propriétaires, et la question plus large de la politique foncière pratiquée par les collectivités locales, l'adéquation entre l'offre et la demande de logements, etc....

On voit que chaque terme de l'arbitrage correspond peu ou prou à un droit protégé par la loi: le bien, non plus que le mal, n'est jamais d'un seul coté de la balance. Toute la difficulté de la politique publique consiste à arbitrer entre des droits et des objectifs concurrents, pas à en proclamer un en fonction de l'actualité du moment.

La faillite des médias aura été à chaque fois l'incapacité à donner un peu de perspective aux enjeux en présence, et à sortir des cas d'espèce (regardez cette brave jeune femme: mérite-t-elle d'aller en prison pour avoir téléchargé quelques disques? et ce jeune homme, avec ses belles études: ne mérite-t-il pas un bon CDI, et ce charmant enfant qui travaille bien à l'école: pourquoi l'expulser?)

 

b) deuxième point commun: la faillite des organes de médiation traditionnels.

• tout d'abord le Parlement. On a vu son instrumentalisation  dans le CPE (avec la loi votée en trainant les pieds, puis promulguée, mais pas appliquée) ou pour la loi DADVSI. On a vu sa faible valeur ajoutée dans le débat sur les sans-papiers, alors qu'une nouvelle loi réformant le droit des étrangers se discutait au moment même de la polémique. Enfin, qui s'est souci, par exemple, de la proposition de loi de Mme Boutin en septembre dernier, préconisant la proclamation d'un droit au logement opposable? Personne, car tout le monde sait que les propositions de loi parlementaires font pschitt. 
• ensuite les corps intermédiaires classiques, syndicats et associations. Sur le CPE, les syndicats, généralistes ou étudiants, ont été la remorque de la confédération étudiante. Pour DADVSI, les choses me paraissent un peu moins évidentes, peut-être que la nature du débat a permis à des acteurs très dispersés de se faire entendre (avec le résultat que l'on sait...). Pour les sans-papiers, le GISTI ou la CIMADE, qui oeuvrent depuis des décennies pour les droits des étrangers ont été débordé par RESF, structure ad hoc. Idem avec les enfants de Don Quichotte, face à Emmaüs, à DAL... 
  
• enfin les grands corps de l'Etat. A tout problème de société médiatisé, la réponse facile est la commande d'un rapport dirigé par un Inspecteur général des Finances ou des affaires sociales, un Conseiller d'Etat, etc... Rien de tout cela dans nos évènements. On constate l'émergence d'une nouvelle figure du serviteur de l'Etat: l'Arno Klarsfeld. Et de façon concomitante la naissance d'un ministère unique chargé de la résolution de tous les problèmes, qu'ils touchent à l'éducation nationale ou au logement: le ministère de l'intérieur sous la houlette de N. Sarkozy...  
  

Vous l'aurez compris, cet effort de généralisation, avec ses approximations me conduit à la conclusion suivante: 2006 est l'année de la "démocratie participative" comme moteur de la norme, et l'on ne s'étonnera plus que ça hoquète...

 

 

 

1.) je suis convaincu que l'amélioration de nos institutions viendra de la qualité (détermination, intégrité, sens de l'intérêt général) des gens que nous désignerons et pas de la qualité des institutions que nous pourrions mettre en place. (je sais, c'est pas très VIème République tout çà..)

2.) En prenant le débat de la poule et de l'oeuf comme je le fais, surgit immédiatement la question: dans le jeu politique actuel, les électeurs peuvent-ils vraiment désigner des représentants qui n'usent pas, à des degrés diverses, de coups bas, d'assauts de démagogie, etc.?

Comme disait Woody Allen, "il y a deux types de personnes dans le monde: les gentils et les méchants. Les gentils dorment mieux la nuit, mais les méchants semblent plus profiter de leurs heures éveillées. ". Je suis tenté d'ajouter: les gentils sont plus qualifiés pour nous représenter, mais les méchants ont plus de chance d'être élus...

3.) De temps en temps surgissent de nouveaux personnages dans la vie publique, qui souhaitent incarner le renouveau. Laurent Wauquiez est de ceux-là, auréolé de son statut (précaire) de plus jeune député. On peut lire son portrait, assez complaisant dans le Monde ou un peu plus nuancé chez Koz. Paxatagore l'a lu aussi ce week-end. Tout le monde attend quelqu'un de bien. Notamment lorsqu'il est porteur d'un "discours générationnel"?

 Je n'ai pas retrouvé dans ce livre le coté "cash" qu'il y avait par exemple dans "le rendez-vous des politiques" du 18 mai 2006 (transcription partielle ici). Dans cette emission, je garde le souvenir qu'il considérait que le premier ministre, dans la tourmente Clearstream aurait dû démissionner. Avant d'ajouter: « je ne suis pas assez prudent avec vous, je devrais manier plus la langue de bois ». On ne retrouve pas ce type de propos dans son livre, qui note, plus Candide que huron, que cette affaire aura le mérite d'être un scandale non-lié à la corruption! 

Il arrive en particulier de façon magistrale à mettre de coté son cursus de bête à concours (normalien, major de l'ENA) pour se donner une image de terrain parfois proche de la farce. Comme lorsque sur le marché du Puy en Velay, sa connaissance de l'arabe lui permet de négocier avec le vendeur arabophone le retrait de livres pronnant la haine de l'Occident... (je vous rappelle que le monsieur est député.).

Par bien des aspects, cette lecture m'a rappelé celle de (bons) rapports de stage de l'ENA.

Pour être juste, on trouve dans le livre de bons moments sincères (même si à me relire, la sincérité que je prône semble être proportionnée au caractère vachard contre son propre camp du propos...), comme cette description de la réaction tardive des députés à la découverte de la directive Bolkestein: un groupe de travail de députés français et allemands est constitué à la hate. Les députés allemands arrivent au palais Bourbon avec un ordre du jour structuré et un programme de travail. Les députés français sont là (sont-ils là?)les mains dans les poches: ils voulaient seulement avoiir leur effet d'annonce. "Heureusement", L. Wauquiez accompagnera quelques valeureux députés français dans un effort plus discret (mais plus efficace) de coopération franco-allemande pour vider Bolkestein de son venin. Nous n'en saurons pas plus.

Faut-il croire aux hommes providentiels? En tous cas le huron en question ne m'a pas encore convaincu qu'il pouvait l'être... Mais peut-on transformer le système sans y entrer? Et peut-on y entrer sans s'y conformer?

 

En définitive, la proposition de l'UMP que j'ai relayée ici qui obligerait les fonctionnaires candidats à un mandat politique à démissionner de la fonction publique permet de se poser beaucoup de bonnes questions, mais ne répond à aucun besoin.

voici un billet de synthèse pour emballer le poisson, sauf commentaires me conduisant à approfondir le débat. 

1.1) en interdisant le cumul de la qualité d'élu et de fonctionnaire, on ramènera par  définition le nombre d'élus fonctionnaires à zéro...

1.2) pourquoi une telle attention sur les énarques, qui transparait dans les débats de BFM que j'évoquais ici? sans doute parce que plusieurs ont fait une longue carrière politique et sont donc emblématiques d'un trop-plein de fonctionnaires en politique. Mais pour de tels personnages, la mesure proposée par l'UMP me parait sans effet: ils trouveront toujours à se recaser, au Parlement européen, au Sénat, ou comme conseiller spécial de je ne sais qui.

Une raison de cette fixation peut certainement être analysée sous l'angle passionnant du statut-maître, concept sociologique développé par Everett Hughes auquel le billet de François m'a initié. "Schématiquement, chez une personne, certains attributs sociaux comme le fait d’être noir ou d’être une femme seront prédominants (master status), au détriment des attributs auxiliaires (auxiliary statuses) de la personne."

1.3) A cet égard, la proposition (qui émane je crois de Guy Carcassonne) de nommer dans des grands corps de l'Etat les parlementaires rejetés par le suffrage universel me parait très déplacée. Ce serait un peu un système à l'américaine inversée: là-bas on élit les juges et les sheriffs, ici, on nommerait ceux que le peuple a rejeté... 

Au delà de l'inquiétante inemployabilité de personnes qui ont exercé de sérieuses responsabilités, une solution à ce problème pourrait être une sorte d'assurance chômage élargie pour les anciens élus.

 

2.) Mais les débats radiophoniques que j'ai mentionné révèlent si besoin en était, que les attentes en terme de représentativité sociologique des élus ne portent pas réellement sur le clivage fonctionnaire - pas fonctionnaire.

2.1) en effet dans la catégorie "non-fonctionnaire" on trouve les professions libérales (médecins et avocats notamment), les patrons, les salariés et ...les chômeurs. Ces deux dernières catégories sont très sous-représentés, tant au niveau national que local.

2.2) de la même façon, ce pose la question de la représentation des femmes, et des Français "issus de l'immigration".

2.3) enfin, vous trouverez des observateurs pour vous dire qu'il n'y a pas assez de communistes, de trotskistes, d'écologistes, de centristes, de frontistes, de souverainistes, etc... au sein de la représentation nationale. Ici encore, cet état de fait est assez indifférent au critère de l'appartenance à la fonction publique.

 

3.1) Pour toutes ces catégories de la population sous-représentées (à l'exception des petits partis politiques, pour lesquels l'introduction de la proportionnelle permettrait un plus grand accès au Parlement), on ne peut pas simplement décréter qu'ils doivent avoir plus de place dans nos enceintes délibératives. La difficulté à recruter des femmes, malgré l'instauration de la parité est révélatrice de cela.

3.2) une solution rigolote mais absurde serait, pour le Parlement de s'inspirer du système de collèges, qui existe par exemple au conseil économique et social: collège des chômeurs, collège des descendants d'immigrés, collège des syndicalistes, collège des artisans, des ouvriers... Ce système en plus d'être multi-culturel devrait bien-sur être multi-matriciel, pour s'assurer que les femmes mères célibataires travaillant en tant que salarié dans la plomberie soient bien représentées.

Ce type de propos et la proposition de l'UMP nous montre, encore une fois si c'était nécessaire, que, plus profondément,  nous vivons une véritable crise de la représentation, dont le corolaire est l'aspiration de plus en plus marquée à la démocratie directe.

3.3) une solution plus intéressante que de décréter la diversité est l'approche de l'outreach, dont je subodorais l'existence, mais que l'emission "le bien commun" de ce matin m'a permis de mieux appréhender. Le thème de l'émission: La question de la représentativité sociale de l’administration (mp3). Tiens, tiens...

L'idée d'outreach est la suivante:  dans un système où,  par exemple, les hommes blancs de 50 ans issus des catégories sociales favorisés  sont sur-représentés, il ne suffit pas de dire: "les femmes, les jeunes, les noirs, les chômeurs, les handicapés sont bienvenus". Il faut aller les chercher. Il faut s'interroger sur les causes de non-implication. Et en politique, la réponse est évidente: ce n'est pas la peur de ne pas retrouver un boulot en cas de défaite. Le problème est bien en amont: pour faire de la politique, il faut avoir accès à un parti, il faut passer du temps dans les réunions, sur les marchés, etc... Beaucoup de gens n'ont pas le temps pour ce genre d'activité, qui sont aujourd'hui un des principaux modes de recrutement et d"émergence de talents politiques.... (accessoirement, c'est la même raison qui explique certaines caractéristiques sociologiques de la blogosphère..). 

 

Décidemment, c'est le sujet du moment, pour de bonnes et de mauvaises raisons, comme j'ai tenté de l'expliquer hier. En ce moment sur BFM (la radio), 2 débats sur la place des fonctionnaires au Parlement et sur la situation en Grande-Bretagne. J'ai écouté le début, qui semble amorcer un débat de qualité. J'en reparle très bientot j'espère.

Un point qui me frappe: on pleure toujours les pauvres salariés du privé qui n'ont pas la chance de pouvoir retrouver le boulot qu'ils ont quittés 10 ans auparavant pour faire de la politique.
N'est-ce pas  symptomatique de l'immobilisme de la société française? Un individu doté d'une expérience de 10 ans des affaires publiques ne devrait-il pas voir son employabilité considérablement accrue, et par là-même avoir de multiples opportunités d'emploi, au delà de la perspective de retrouver son ancien emploi? C'est sans doute, assez profondément, ce qui différencie la France et la GB... 

10h-11h: Que proposent la gauche et la droite pour défonctionnariser le Parlement ?
- Jeannette Bougrab, Secrétaire nationale de l’UMP en charge des Nouvelles adhésions
- François Brottes, Député PS de l’Isère, Membre de la Commission des affaires économiques
- Nicolas Perruchot, Député UDF du Loir-et-Cher, Maire de Blois.

11h-12h : Comment fait le Royaume-Uni pour avoir un Parlement à l’image de la population ?
- Jeannette Bougrab, Secrétaire nationale de l’UMP en charge des nouvelles adhésions
- Bariza Khiari, Sénatrice PS d’Ile-de-France
- Stuart Bell, Député britannique du Parti travailliste.

La lecture du dernier billet d'Eolas,  m'a plongé dans une courte hébétude, pour une question de forme plus que de fond: la diffusion d'une note du Conseil d'Etat portant avis  sur la nouvelle réforme de la justice, alors que ce type d'avis du Conseil d'Etat est confidentiel. C'est l'occasion d'aborder une étape peu connue de l'élaboration des textes normatifs.

Cette idée de confidentialité ne doit pas donner l'image d'une assemblée générale du Conseil d'Etat se réunissant dans le secret pour décider des lois à la place des autorités élues.  Cette confidentialité est relative. Rappelons qu'en l'espèce, la presse s'était fait l'écho du sens de l'avis du CE très rapidement, et que le Garde des sceaux avait vite reconnu la difficulté soulevée par cet avis, avant de devoir faire le grand écart pour assurer la solidarité gouvernementale. 

Notons aussi que le nombre de personnes qui ont connaissance de cet avis est assez significatif: outre les conseillers d'Etat siégeant en Assemblée générale, les "commissaires du gouvernement" assistent aux débats et répondent aux questions des conseillers. Ces commissaires n'ont rien à voir avec ceux de la section du contentieux: il s'agit de représentants des administrations concernées par le texte discuté, qui peuvent être directeurs d'administration centrale, chefs de bureau, rédacteurs...

 

 

Les commentateurs du billet d'Eolas expliquent bien que si un tel avis n'est pas communicable au sens de la loi de 1978, il appartient au gouvernement, s'il le souhaite, d'en autoriser la diffusion. On comprend l'intérêt de cette confidentialité: le Conseil d'Etat est surement plus libre dans sa critique et son appréciation de l'avant-projet (de loi ou de décret) qui lui est soumis. Dans le même temps, ce document, destiné au seul gouvernement, voit son intérêt limité, et sa portée facilement contourné. On pourrait résumer le dilemme ainsi: faut-il privilégier la qualité de l'avis ou son effectivité?

Dans son dernier rapport annuel, le Conseil d'Etat notait justement (p. 318-319):

 

L’article 39 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose, en son deuxième alinéa, que : «Les projets de loi sont délibérés en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État et déposés sur le bureau de l’une des deux assemblées. » Cependant, dans la pratique, cette disposition constitutionnelle est parfois contournée. Deux méthodes classiques sont à cet égard utilisées : l’amendement gouvernemental ou l’amendement déposé par un élu de la majorité, qui est en réalité un amendement gouvernemental déguisé.

Cette pratique, plus fréquemment constatée, est contraire à l’article 39 de la Constitution lorsqu’elle ne permet pas l’examen du texte en Conseil d’État, puis en Conseil des ministres.

Elle l’est également lorsqu’elle est destinée à « contourner » l’opposition d’un ministre, à éviter les mises en garde du Conseil d’État, ou à réintroduire une disposition écartée en réunion d’arbitrage par le Premier ministre. Il semble, là encore, que cette pratique se soit développée au cours des dernières années.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision no 2003-468 DC du 3 avril 2003, a d’ailleurs censuré une disposition de la loi relative à l’élection des conseillers régionaux au motif qu’elle avait été modifiée, sur un point substantiel non évoqué devant le Conseil d’État entre la délibération de celui-ci et l’examen en Conseil des ministres. Le Président de la République a alors demandé au Parlement de procéder à une nouvelle délibération. Cette pratique est souvent à l’origine de la non-application de la loi par la suite : l’adoption des décrets d’application sera retardée du fait de l’opposition ou de l’inertie du ministère qui a été contourné lors du vote de la loi.

Le Gouvernement devrait, plus systématiquement, veiller à ne plus introduire des dispositions nouvelles dans les projets de loi par voie d’amendements, qu’il s’agisse d’amendements directement présentés par lui ou d’amendements confiés à un parlementaire de la majorité. Là encore, les commissions parlementaires pourraient exercer une particulière vigilance, notamment lors de l’examen de la recevabilité de l’amendement.

 

On comprend que dans notre affaire, le gouvernement entend précisément réintroduire par voie d'amendement parlementaire les dispositions qui n'ont pas été présenté en conseil des ministres en raison de l'avis du Conseil d'Etat...

 

Sur la question de savoir si une telle diffusion est permise, rappelons qu'un tel avis n'est pas protégé par le "secret-défense", qui interdirait à quiconque sa diffusion. Rappelons aussi pour être complet et au risque d'être rabat-joie l'article 26 du statut général de la fonction publique:

 

Les fonctionnaires sont tenus au secret professionnel dans le cadre des règles instituées dans le code pénal.

Les fonctionnaires doivent faire preuve de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur, notamment en matière de liberté d'accès aux documents administratifs, les fonctionnaires ne peuvent être déliés de cette obligation de discrétion professionnelle que par décision expresse de l'autorité dont ils dépendent.

 Trois petites histoires balkano-caucasiennes sur notre Parlement.

1°) Seuls les lecteurs attentifs du Journal officiel du 14 octobre 2006 savent que la France vient de ratifier le traité d'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne. Qu'on ne s'y trompe pas: je suis favorable à l'élargissement de l'UE, mais il ne faut pas s'étonner de ce que nos concitoyens soient surpris le 1er janvier 2007, lorsqu'ils apprendront qu'ils accueillent  deux nouveaux membres dans l'UE. 

2°) Une telle atonie du débat (public et parlementaire) ne sera pas possible pour la question de l'adhésion de la Turquie: la constitution (française) prévoit désormais à son article 88-5 que : "Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traitté relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République.". L'alternative entre voie parlementaire (dont le 1° de ce billet offre une illustration éclatante) et voie réferendaire n'existera donc plus: le peuple tranchera.

En tirer la conclusion, comme une candidate à la présidentielle, que l'avis des Français sera le sien, est toutefois un peu court: avant qu'un traité d'adhésion ne soit soumis à la ratification de chaque Etat-membre, il faut, par définition, qu'un tel traité ait été négocié au niveau européen. (Notons que l'argument de la candidate semble avoir été plus fin).

Donc que les représentants de la France, (et en premier lieu le chef de l'Etat au Conseil Européen)  aient adopté une position de négociation à Bruxelles: oui ou non à l'entrée de la Turquie? Avec quels critères, notamment en matière de reconnaissance de Chypre, du génocide arménien, de respect des minorités? Avec quel calendrier, notamment en matière de circulation des personnes, de convergence économique? Il est vrai que la constitution n'interdit pas au président de la République d'ouvrir un forum à ce sujet, avant d'aller négocier à Bruxelles...

 

3°) la proposition de loi créant une infraction pénale spécifique pour la négation du génocide arménien émane du groupe parlementaire PS et vient d'être adoptée par l'assemblée nationale.

En effet, en règle générale, c'est le gouvernement qui fixe l'ordre du jour des séances de l'assemblée: si le gouvernement ne veut pas qu'un projet ou une proposition de loi soit discutée, il peut simplement ne pas l'inscrire à l'ordre du jour.

Pour redonner un peu de lustre au parlement, l'article 48 de la Constitution prévoit depuis 1995 qu'une séance par mois voit son ordre du jour fixé par l'assemblée concernée. C'est que l'on appelle la séance d'initiative parlementaire.
Pour donner un peu de  lustre à l'opposition, sur les 9 séances prévues en 2006, 5 vont à l'UMP, 2 au PS, 1 à l'UDF et 1 au PC (les 4 groupes à l'assemblée).

Cette proposition de loi a déjà été discutée le 18 mai 2006, sans qu'un vote ne puisse avoir lieu (voyez la recette de cuisine ici). On notera qu'à chacune des deux séances en 2006 pour lesquelles il a pu fixer l'ordre  du jour, et donc ses priorités parlementaires, le PS a choisi d'inscrire sa proposition de loi sur la répression de la constestation du génocide arménien.
Cet épisode ne me parait pas plaider pour un renforcement des droits de l'opposition, même si la proposition de loi en cause a necessairement reçu l'aval de la majorité parlementaire. 

 

Décidemment, j'avais raison de constater que j'avais tort! Le cinéma est en train de devenir un véritable moteur des politiques publiques. Ainsi  :

"Monsieur Jean-Louis Debré, Président de l’Assemblée nationale, accueillera Monsieur Al Gore, ancien vice-président des États-Unis, à l’occasion de la projection du film « Une vérité qui dérange » (« An inconvenient truth ») le mercredi 11 octobre 2006."

Dans sa volonté de faire avancer ses idées sur le plan politique, Al Gore est peut-être un lecteur trop littéral de la constitution française, qui veut que le Parlement vote la loi. Dans un souci d'efficacité de son message auprès des décideurs publiques, il aurait sans doute  été bien inspiré de présenter directement son film au président de la République...

 

Venons-en au dialogue social. Le président de la République s'est prononcé pour son renforcement hier au Conseil économique et social. Il notait en particulier que:

La légitimité de l'alternance politique ne justifie pas (...) les logiques de table rase, les à-coups systématiques dans les politiques. Elle ne justifie pas les changements incessants de législation, où l'effet d'annonce l'emporte trop souvent sur l'efficacité, voire sur la réalité de l'action.

 

 Je ne peux que souscrire à cette analyse: une alternance politique n'est absolument pas nécessaire pour changer incessamment la législation et troquer l'efficacité pour les effets d'annonce.
C'est ainsi qu'en 2004, une loi sur le dialogue social a déjà été voté! Dans son exposé des motifs, le gouvernement prennait l'engagement solennel de consulter les partenaires sociaux avant tout projet de loi concernant le social. On sait ce qui en est advenu.

 

Les difficultés d'une telle obligation de consultation des syndicaux sont de deux ordres:

- politique: avec des syndicaux qui n'ont pas envie de prendre des décisions (pour être rapide), leur consultation risque de n'être qu'une perte de temps, alors que les lois semblent devoir réagir de plus en plus, dans la précipitation, à l'air du temps.

- constitutionnel: pour que le conseil constitutionnel censure le dépot d'un projet de loi qui n'aurait pas fait l'objet de la consultation préalable des partenaires sociaux, il faudrait que cette obligation soit inscrite dans la constitution et non dans la loi. L'obligation posée par une loi peut-être défaite par une nouvelle loi...
De plus, l'initiative des lois appartient aussi au Parlement (on parle alors de proposition de loi, pour les distinguer les projets de loi gouvernementaux). Va-t-on imposer aux parlementaires de consulter les syndicats avant toute proposition de loi sociale? Si ce n'est pas le cas, le gouvernement pourra toujours demander à un parlementaire de déposer une proposition de loi (cette technique est déjà utilisée...). Et quid du droit d'amendement, parlementaire ou gouvernemental, qui peut changer l'économie d'un projet de loi?

Je propose donc aux partisans du renforcement du dialogue social de faire un film sur le sujet. Des idées sur le titre?