le silence des lois

La proposition de loi de simplification du droit a donc été adoptée en première lecture à l'Assemblée nationale aujourd'hui.

1°)  Quand on lit le texte  adopté et au delà de reflexes juridiques élémentaires, on est effayé par la diversité des textes modifiés.

 Lorsqu'il s'agit de confirmer que des textes disparus n'ont pas réapparu ce n'est pas très grave. On peut juste s'interroger sur l'utilité d'un tel ajout. 

 Proposition de loi, ça veut dire initiative parlementaire (si l'initiative est gouvernementale, on parle de projet de loi). Ca veut dire un texte qui n'a pas fait l'objet d'une concertation interministérielle pour essayer de cerner l'impact de telle ou telle mesure, ni d'examen par le Conseil d'Etat, ni de débat en Conseil des ministres. On vote donc, comme cela, une modification du  dernier alinéa de l’article 805 du code général des impôts où les mots : « des formules imprimées, délivrées sans frais » sont remplacés par les mots : « des formulaires mis à disposition".

 

On modifie le code de la sécu, de l'organisation judiciaire, des collectivités territoriales sans réel fil conducteur. Ce qui n'empêche pas que certaines simplifications seront a priori utiles, mais je ne suis pas certain qu'on y gagne au final en sécurité juridique.

 

2°) Et surtout, je ne suis pas certain qu'on y gagne en simplification, quand on regarde au delà de cette proposition de loi. J'entendais ce matin Yves Jego sur France Inter vanter la loi ambitieuse dont il est co-signataire. Des dizaines de milliers de dispostions inutiles pèsent sur les épaules de nos concitoyens, expliquait-il.

Et il donnait l'exemple de la loi n° 60-1373 du 21 décembre 1960, fixant les conditions dans lesquelles les mineurs de fond des mines de combustibles minéraux solides accompliront leurs obligations militaires.

Très bon exemple de loi qui en toute logique a été implicitement abrogée, dès lors que le service national a disparu. Et à lire cette loi, celle-ci interesse essentiellement les mineurs des classes 1960 et antérieures. Reparler de cette loi sur France inter, n'est-ce pas le meilleur moyen de susciter le doute chez certains? "Quoi, si la loi ambitieuse de simplification n'est pas adoptée, je vais devoir faire mon service?". Le doute profite à l'insécurité juridique et je ne suis pas sur que beaucoup de gens sentent le poids de cette loi sur leurs épaules.

Et puis surtout, on pourra supprimer toutes les lois obsolètes qu'on voudra (comme la loi du 9 août 1930 concernant les tromperies sur l’origine des noix, qui étend aux noix et cerneaux les dispositions de la loi du 11 juillet 1906 relative à la protection des conserves de sardines, de légumes et de prunes contre la fraude étrangère) , limiter la complexité du droit et la prolifération des normes implique d'abord une discipline sur le flux, sur les nouveaux textes adoptés.

Un propos rapporté par le Canard enchainé de mercredi dernier, lors des journées parlementaires de l'UMP résume bien les choses, mais on aimerait le lire dans le compte-rendu des débats de l'Assemblée plutot que dans ce journal officieux: "Ca nous révolte lorsqu'on entend, le matin, à la radio un fait divers sur un chien qui dévore un enfant ou un manège qui s'effondre. Puis quelques instants plus tard quand on apprend qu'il va falloir voter une nouvelle loi".  

J'ai deux exemples en tête, pour lesquels j'aurai bien aimé voir les parlementaires se démener comme ils le font avec la proposition de loi commentée:

- la disposition "travailler plus pour gagner plus" de la loi TEPA, dont tout le monde s'accorde à dire que c'est une vaste usine à gaz, qui concerne des millions d'entreprises et de salariés pas seulement les mineurs de la classe 1960.

- le projet de loi sur l'immigration, en cours de discussion à peine 1 an après la précédente loi sur ce sujet, et pour laquelle l'urgence a été décidée, c'est à dire qu'elle ne sera pas discutée par l'Assemblée nationale en 2ème lecture, alors que plusieurs dispositions (médiatisées ou pas) mériteraient un débat prolongé et annonce une complexification des procédures assez redoutable: pour avoir un visa, il faudra demander au juge judiciaire un recours au test ADN et saisir le juge administratif en cas de refus, après avoir mobilisé les services de l'ambassade en long et en large.

1) C'est la question que pose la radio BFM dans le grands débat d'hier (écoutable ici). Au passage, BFM est sans doute, et depuis longtemps, la seule radio où l'on peut entendre un directeur d'administration centrale parler pendant plus de 20 secondes - en l'occurence Frank Mordacq, directeur de la modernisation au MINEFI.

Le débat tourne autour de la place grandissante donnée aux cabinets de consultants dans la réforme et l'audit de l'Etat. Par rapport à l'ENA, ceci peut susciter 2 réponses:

- soit  on n'a pas assez de hauts fonctionnaires et l'on utilise un produit de substitution (qui coute plus cher)

- soit ils n'ont pas la formation adéquate et il faut donc embaucher les personnes compétentes, en l'occurence des consultants.

Sans dénigrer  le noble travail des consultants, il m'apparait que leur valeur ajoutée est souvent surtout celle d'un tiers objectivant. Autrement dit, on a recours aux consultants ... parce que ce sont des consultants. Peu importe que l'on est des ressources en interne ou pas.

 

2) Deuxième signe de manque de matière grise: le recours aux commissions et aux missions. L'exemple relevé par Versac sur l'adoption est frappant. Une sorte de pipolarisation de l'expertise.

 

3) autre signe d'un manque de matière grise dans l'Etat: l'initiative  du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale de publier une simple page interne pour simplifier le droit par appel au peuple. Le blog Dalloz en fait un joli résumé:

"Si on résume, en deux points :

- D’abord, avec une franchise désarmante, l’Assemblée nationale reconnaît noir sur blanc les maux des lois actuelles, faisant ainsi son autocritique, en toute innocence : « inflation des textes, dégradation de leur qualité, dispositions devenues inutiles, redondantes, obsolètes ou insuffisamment normatives, peu intelligibles, contradictoires, mal coordonnées… » De quoi inquiéter le citoyen ordinaire !

A qui la faute ? Ni à Voltaire, encore moins à Rousseau, mais à la décadence légistique, certes pour une part d’origine européenne, mais pas seulement. Ceux qui rédigent les lois sont au gouvernement et au Parlement, ceux qui les votent, dans ladite enceinte. Est-ce à nous de pointer leurs imperfections et remédier aux maux qu’on nous inflige ?

- Ensuite, nous voici invités à « citer précisément les dispositions législatives vous paraissant répondre aux critères précédents et exposer les difficultés auxquelles vous avez été confrontés… La commission des lois présentera ensuite des propositions de réforme législative ».

Tant de rapports, d’articles, d’admonestations de la part des plus hautes autorités de l’Etat, n’auront ainsi servi à rien. Les responsables politiques ne s’en sortiront pas tout seuls. Il faut qu’on les aide. Le plus piquant : en leur administrant sur leur site la preuve des difficultés que nous avons rencontrées dans l’application de LEURS normes."

 

4) Derniers exemples, pour montrer que la fuite des cerveaux, ou plutot l'appel au bon peuple plutot qu'à ses grosses têtes n'est pas le monopole de la France.

D'abord la Nouvelle-Zélande, qui  élabore un avant-projet de loi sous forme de wiki ouvert à tous (via JB Soufron).  L'idée de droit participatif me parait suffisement bluffante pour ne pas susciter mes sarcasmes immédiats.

En revanche, "Dipnote", le tout jeune blog officiel du département d'Etat américain me laisse sans réponse, quand il demande aux internautes "ce qui devrait être fait pour convaincre les pays qui ont de l'influence sur la junte birmane de l'utiliser pour arrêté les massacres et établir un cadre pour une réforme démocratique soutenue?"

Je manque peut-être de matière grise... 

Extraordinaire exercice de simplification compliquée que nous propose M. Warsmann,  vice-président de l’Assemblée nationale, à travers sa proposition de loi de simplication du droit (via Authueil, qui considère que "le grand ménage commence"). Il y a peut-être des choses utiles, mais une lecture cursive permet, sur des points essentiels, quelques remarques démoralisantes :

a) d’abord la proposition phare, qui consiste à ajouter à la loi du 12 avril 2000 un article ainsi rédigé :

« « Art. 16-1 – L’autorité administrative est tenue, d’office ou à la demande d’une personne intéressée, d’abroger expressément tout règlement illégal dont elle est l’auteur. /« Il en est de même lorsque le règlement, par l’effet de circonstances de droit ou de fait postérieures à sa publication, est devenu sans objet. »

Fort bien me direz-vous, mais introduire dans l’ordonnancement juridique une faculté pour le particulier et une obligation pour l’administration qui existe déjà depuis 1989 au moins, et depuis 1930 pour certains aspects : c’est l’arrêt Alitalia du Conseil d’Etat de 1989, dont le député propose de reprendre la formulation.

Sous couvert de simplifier le droit et de réduire le volume des lois, on ajouterait donc une disposition inutile, puisqu'existant déjà.

b) deuxième exemple : il est proposé que les deux derniers alinéas de l’article L. 533-1 du code de la sécurité sociale sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Un décret définit les conditions dans lesquelles est produite cette justification. »

Fort bien encore, mais cette disposition est totalement inutile : en effet, le pouvoir réglementaire d’exécution des lois est prévu par la Constitution (article 21). Il est donc  inutile de préciser qu’un décret définit les mesures d’applications de la loi: ce n'est que logique. 

c) dernier exemple : il me tient à cœur, car il faisait l’objet du deuxième billet publié sur ce blog, et a dû être lu par environ 3 personnes, en me comptant 2 fois (à la maison et au bureau): les camions bazars.

M. Warsmann est obsédé par la réglementation inutile et tatillonne qui empoisonne la vie des camions bazars. 

Il propose (comme il l'avait déjà fait en avril 2006) que "soient et demeurent abrogés" :

 Le décret du 30 octobre 1935 portant réglementation de la vente par camions bazars ; La loi du 14 novembre 1936 portant réglementation de la vente par camions bazars ; Le décret du 25 août 1937 portant réglementation de la vente par camions bazars ; La loi du 18 mars 1939 tendant à proroger les dispositions du décret du 30 octobre 1935 réglementant la vente par camions bazars.

En réalité, comme je le relevais dans mon précédent billet, ces textes ont cessé de produire leurs effets en 1940: M. Warsmann le reconnaissait d'ailleurs dans son premier exposé des motifs. Il s'agissait d'une règlementation disparaissant automatiquement au bout d'un an, qui a été prorogée trois fois. Au terme de la dernière prorogation, elle a donc disparu (en langage moderne, on appelle cela une "sunset legislation" (cf. ici, p. 124). Voici mon commentaire de l'époque:

« sous prétexte de simplification administrative, on propose de supprimer un texte qui n’a plus de force légale depuis le 1er avril 1940.
Autrement dit : un texte non applicable, dont personne n’a entendu parlé, qui n’est pas codifié, qui n’est au demeurant pas appliqué, nécessite une loi pour être vraiment bien abrogé ? Et si cette proposition de loi est adoptée, on l’abrogera un jour, lorsqu’on aura constaté d’elle a épuisé ses effets juridiques ? »

 

Et il y a évidemment quelque chose de savoureux, encore une fois dans une perspective de lutter contre l’inintelligibilité et l’inflation normative, à juger utile de préciser qu’une disposition abrogée « demeure abrogée ». Est-ce à dire que sans cela, il y a désabrogation implicite ?

On est donc dans le pur gadget, l’affichage. Précisément une des causes contemporaines de la crise de la loi et de son inflation incontrôlée…